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  • Domenica 12 Giugno 2011 18:53
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    Lavoro Pubblico e Privato/Personale

    Procedimento disciplinare: diritto al rimborso delle spese legali?

    Sentenza T.A.R. Piemonte - Torino n. 276 del 25/03/2011

    Il diritto al rimborso delle spese legali sostenute dai pubblici dipendenti sussiste solo in caso di difesa in ambito processuale, o si estende anche alle fasi amministrative, quali quella disciplinare?

    1. Professioni - Avvocati - Rimborso per le spese legali - Parere Avvocatura di Stato - Obbligatorietà - Ragioni - Sindacabilità - Limiti

    2. Pubblico impiego - Procedimento disciplinare - Spese legali sostenute per la difesa - Diritto al rimborso - Non sussiste - Ragioni


    1. La problematica del rimborso delle spese legali sostenute in occasione di procedimenti per responsabilit√† civile, penale o amministrativa dei dipendenti pubblici, si dipana sulla difficile coesistenza e sul contrapposto svolgersi delle istanze di garanzia per il dipendente accusato e di tutela delle finanze pubbliche, imponendosi una valutazione e un'opera di bilanciamento di tali contrapposti interessi, finalizzata a scongiurare il rischio, anche il pi√Ļ remoto, che i difensori del dipendente poi prosciolto possano lucrare una posizione di vantaggio connessa al verosimile contegno del patrocinato, che una volta assolto chieder√† senz'altro allo Stato il rimborso delle spese legali sostenute. Vi √® sullo sfondo l'esigenza di evitare che il difensore possa in qualche modo giovarsi del ruolo di garantito rivestito dal suo cliente e di garante che invece assume lo Stato onde presentare al primo parcelle evidentemente confezionate in virt√Ļ del successivo previsto rimborso pubblico. Nelle divisate istanze risiede infatti la ratio dell'obbligatoriet√† del parere di congruit√† commesso all'Avvocatura dello Stato, alla quale la legge affida l'espressione di un giudizio di natura squisitamente discrezionale, il quale pu√≤ s√¨ essere oggetto del sindacato del Giudice amministrativo ma nei limiti che astringono il sindacato delle valutazioni tecnicamente discrezionali, rigidamente circoscritti alla palese erroneit√†, al travisamento all'errore sui presupposti e all'illogicit√†.

    2. E' la stessa lettera della legge (art. 18, D.L. n. 67/1997) a fugare ogni dubbio circa la pertinenza del diritto al rimborso delle spese legali ai soli ambiti processuali, con esclusione delle fasi amministrative, quali quella disciplinare. Invero, la norma attribuisce il diritto - condizionato al previo parere di congruità dell'organo tecnico - al rimborso delle spese legali "relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa". Ora, nessun dubbio riguardo alle prime due tipologie di responsabilità: esse si iscrivono infatti pacificamente nell'alveo processuale. Quanto alla responsabilità amministrativa è pacifico che la stessa abbia ad oggetto la responsabilità per danno erariale, non potendo all'evidenza, essere estesa alla responsabilità disciplinare (1).

    (1) T.A.R. Umbria, sez. I, 5-9-2008 n. 555.





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    REPUBBLICA ITALIANA
    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
    SENTENZA
    sul ricorso numero di registro generale 1259 del 2008, proposto da:
    M. M., rappresentato e difeso dall'avv. Mariateresa Quaranta, con domicilio eletto presso di lei in Torino, via Torricelli, 12;
    contro
    Ministero dell'Economia e delle Finanze, Comando Generale della Guardia di Finanza non costituiti in giudizio.
    per l'annullamento
    - a) della determinazione n. 175454/08 in data 29.5.2008, del Capo del I Reparto del Comando Generale della Guardia di Finanza, con cui si è determinato che "l'istanza presentata dal Capitano M. M. è accolta limitatamente all'importo ritenuto congruo dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari";
    - b) per quanto possa occorrere, del parere dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari citato nella determinazione di cui sopra, con cui l'Avvocatura distrettuale ha così disposto "esaminati gli atti, valutato nel complesso l'impegno profuso dal difensore del dipendente in oggetto anche in rapporto alla durata ed all'esito del procedimento penale, si ritiene che competa all'istante il rimborso delle spese legali nella misura di euro 96.500,00 oltre IVA e CPA. Nulla compete al dipendente per quanto attiene alle spese occorse per la propria difesa davanti all'Organo disciplinare, atteso che il relativo procedimento non ha natura giurisdizionale", atti tutti che sono stati comunicati al ricorrente in data 30.6.2008;
    - c) per quanto possa occorrere, della nota n. 86718 del 14.3.2008, richiamata alla nota n. 175454/08, con cui lo stesso Comando Generale ha comunicato al ricorrente che "allo stato osta al pieno accoglimento (dell'istanza) il fatto che il procedimento disciplinare ex artt. 16 e 17 delle disposizioni di attuazione del c.p.p. n. 3/2005 celebrato presso la Corte d'Appello di Bari (...) non rientra nei giudizi di responsabilità civile, penale ed amministrativa contemplati dall'art. 18";
    - d) di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso o conseguenziale
    e per il conseguente accertamento
    del diritto del ricorrente al rimborso delle spese legali nella misura di euro 58.080,00, indicata nelle parcelle allegate alla richiesta o in quella diversa, comunque superiore a quella illegittimamente riconosciuta come congrua all'Avvocatura dello Stato, con il parere sopra indicato, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.
    Visti il ricorso e i relativi allegati;
    Viste le memorie difensive;
    Visti tutti gli atti della causa;
    Relatore nell'Udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2010 il Referendario Avv. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
    FATTO E DIRITTO
    1. Con il gravame in epigrafe il Cap. M. M. impugna la determinazione del Comando generale della Guardia di Finanza con la quale la sua istanza di rimborso delle spese legali sostenute per la difesa in un procedimento penale e correlativo procedimento disciplinare in relazione a fatti commessi nell'esercizio delle sue funzioni, veniva accolta limitatamente all'importo di euro 9.650.000 mentre nulla era dichiarato dovuto per la fase disciplinare stante la natura non giurisdizionale della medesima.
    Non si costituiva in giudizio l'Amministrazione centrale e alla pubblica Udienza del 2.12.2010 sulle conclusioni del ricorrente e sulla Relazione del Referendario Avv. Alfonso Graziano il gravame è stato spedito in decisione.
    2.1. Il ricorso si dipana attraverso tre motivi i cui primi due possono essere trattati congiuntamente a motivo dell'omogeneità delle relative censure. Rubricano violazione dell'art. 3 della L. n. 241/1990, dell'art. 18 del d.l. n. 67/1997 ed eccesso di potere per motivazione insufficiente ed incongrua, erroneità dei presupposti, illogicità del parere dell'Avvocatura distrettuale dello Stato, irrazionalità e travisamento.
    Premesso che il ricorrente è stato imputato per falso ideologico per avere attestato di aver ottenuto il nulla osta del P.M. all'espulsione di alcune cittadine straniere contestualmente indagate per possesso di sostanze stupefacenti, veniva successivamente assolto con sentenza del Tribunale penale di Lucera perché il fatto non sussiste e perché - in relazione ad altro contestuale capo di imputazione - il fatto non costituisce reato. Veniva altresì prosciolto dall'inchiesta disciplinare parallelamente avviata.
    Al che presentava istanza di rimborso delle spese legali corrisposte all'Avv. Carlo Taormina che aveva difeso il deducente in sostituzione di altro avvocato. La parcella ammontava complessivamente ad euro 58.000 circa per tre anni di attività defensionale.
    2.2. L'Amministrazione adduceva nel provvedimento censurato il parere dell'Avvocatura distrettuale di Bari, la quale assumeva che "valutato nel complesso l'impegno profuso dal difensore del dipendente in oggetto, anche in rapporto alla durata e all'esito del procedimento, si ritiene che competa all'istante il rimborso delle spese legali nella misura di euro 9.650,00 oltre IVA e CPA".
    Il terzo motivo di gravame è diretto contro la seconda parte del citato parere.
    3.1. Orbene, il ricorrente lamenta i suindicati profili di eccesso di potere sostenendo che il parere dell'Avvocatura di Stato, pur nella sua discrezionalità, deve contenere adeguata motivazione, in osservanza del canone dell'affidamento e della effettività della tutela ed è sindacabile dal giudice per manifesta illogicità, insufficiente motivazione ed errore di fatto, all'uopo invocando T.A.R. Lazio, III, n. 5903/2007.
    Assume in particolare il deducente che la sopra riportata affermazione dell'Avvocatura dello Stato di Bari si risolverebbe in una clausola di stile, non avendo tenuto nel minimo conto l'importanza delle questioni giuridiche trattate, la lunghezza del procedimento e gli altri aspetti, come la qualità dell'opera professionale prestata e il vantaggio conseguito dall'incolpato.
    3.2. Ritiene la Sezione che siffatte doglianze non colgano nel segno e vadano quindi disattese.
    Invero non è esatto che il parere impugnato non abbia considerato i fattori invocati dal ricorrente e appena ricordati.
    A ben guardare, invece, l'organo tecnico dà adeguatamente atto di aver valutato "l'impegno profuso dal difensore", impegno che, all'evidenza, non può prescindere dal suo contenuto, o meglio dagli aspetti in cui si è estrinsecato, ossia la delicatezza delle questioni trattate.
    E' stata parimenti valutata sia la durata dell'incarico che il vantaggio che il deducente ha ricavato dall'attività professionale del prof. Taormina, posto che l'Avvocatura riconosce di aver tenuto conto della durata del procedimento e del relativo esito.
    3.3. Rammenta al riguardo in punto di diritto la Sezione come la problematica del rimborso delle spese legali sostenute in occasione di procedimenti per responsabilit√† civile, penale o amministrativa dei dipendenti pubblici, si dipani sulla difficile coesistenza e sul contrapposto svolgersi delle istanze di garanzia per il dipendente accusato e di tutela delle finanze pubbliche, imponendosi una valutazione e un'opera di bilanciamento di tali contrapposti interessi, finalizzata a scongiurare il rischio, anche il pi√Ļ remoto, che i difensori del dipendente poi prosciolto possano lucrare una posizione di vantaggio connessa al verosimile contegno del patrocinato, che una volta assolto chieder√† senz'altro allo Stato il rimborso delle spese legali sostenute.
    Vi √® sullo sfondo l'esigenza di evitare che il difensore possa in qualche modo giovarsi del ruolo di garantito rivestito dal suo cliente e di garante che invece assume lo Stato onde presentare al primo parcelle evidentemente confezionate in virt√Ļ del successivo previsto rimborso pubblico.
    3.4. Nelle divisate istanze risiede infatti la ratio dell'obbligatorietà del parere di congruità commesso all'Avvocatura dello Stato, alla quale la legge affida l'espressione di un giudizio di natura squisitamente discrezionale, il quale può sì essere oggetto del sindacato del Giudice amministrativo ma nei limiti che astringono il sindacato delle valutazioni tecnicamente discrezionali, rigidamente circoscritti alla palese erroneità, al travisamento all'errore sui presupposti e all'illogicità.
    Nel caso al vaglio del Collegio non pare che siffatti argini siano stati valicati dell'organo tecnico- legale dello Stato, il quale ha per il vero a sufficienza esternato i parametri entro i quali ha condotto il relativo giudizio di congruità, individuandoli nell'impegno profuso dal professionista, nella durata del procedimento e nell'esito particolarmente favorevole dello stesso.
    3.5. Non richiede la norma di cui all'art. 18 del D.L. n. 67/1997, ad avviso del Tribunale, un ulteriore quantum motivazionale, né l'ulteriore condizione od onere che la parcella del professionista venga partitamente e dettagliatamente contestata.
    Non va del resto sottaciuto che appare operazione di un certo spessore l'aver triplicato i massimi della tariffa professionale, come il ricorrente dichiara che ha fatto il prof. Taormina per traguardare i 58.000 euro circa di importo di parcella.
    Semmai, osserva il Collegio, era siffatta operazione di triplicazione del massimo a dover essere assistita da adeguato corredo motivazionale.
    Conclusivamente il giudizio dell'Avvocatura di Stato si profila idoneamente motivato e sfugge alle dedotte censure di eccesso di potere e difetto di motivazione svolte con il primo e il secondo motivo di gravame che si profilano dunque infondati e vanno conseguentemente respinti.
    4.1. Al terzo motivo il ricorrente affida la contestazione che muove alla parte del parere, recepita nel provvedimento gravato, secondo la quale non spetta all'istante alcun rimborso per la difesa espletata in seno al procedimento disciplinare, poiché esso non ha natura disciplinare. Siffatta affermazione avrebbe nella tesi del ricorrente violato i principi fondamentali in subiecta materia, che vanno individuati nell'esigenza di scongiurare la paralisi dell'azione del pubblico dipendente.
    4.2. La censura non persuade la Sezione e va parimenti disattesa.
    Ad avviso del Collegio è la stessa lettera della legge a fugare ogni dubbio circa la pertinenza del diritto al rimborso delle spese legali ai soli ambiti processuali, con esclusione delle fasi amministrative, quali quella disciplinare.
    Invero, la norma attribuisce il diritto - condizionato al previo parere di congruità dell'organo tecnico - al rimborso delle spese legali "relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa". Ora, nessun dubbio riguardo alle prime due tipologie di responsabilità. Esse si iscrivono infatti pacificamente nell'alveo processuale
    Quanto alla responsabilità amministrativa è pacifico che la stessa abbia ad oggetto la responsabilità per danno erariale, non potendo all'evidenza, essere estesa alla responsabilità disciplinare.
    E' del resto noto che la Corte Costituzionale nel respingere le questioni di costituzionalità delle norme dell'ordinamento della Polizia di Stato che escludono che al procedimento disciplinare si applichino le garanzie sul diritto di difesa - quali quella di nominare difensore un avvocato del libero Foro - ha affermato la natura amministrativa e non giurisdizionale del procedimento disciplinare. La Consulta ha infatti giudicato non fondata la questione di legittimità costituzionale della norma di cui all'art. 20, comma 2 del D.P.R. 25.10.1981, n. 737, la quale, relativamente ai dipendenti della Polizia di Stato, inibisce all'incolpato di violazione disciplinare di farsi assistere da un avvocato, consentendogli di affidare la difesa unicamente ad altro dipendente dell'Amministrazione degli Interni appartenente ai ruoli della Polizia.(Corte Cost., 30 maggio 2008, n. 182).
    4.3. Segnala il Collegio che la giurisprudenza ha di recente negato il diritto al rimborso delle spese sostenute per la difesa in procedimenti disciplinari sul rilievo della natura non giurisdizionale del relativo procedimento. Si è precisato che "ai sensi dell'art. 18 l. 25 marzo 1997, n. 67, è legittimo il diniego di rimborso delle spese legali sostenute da un pubblico dipendente in un giudizio dallo stesso instaurate avverso sanzioni disciplinari a lui inflitte" (T.A.R. Umbria, Sez. I, 5 settembre 2008, n. 555).
    Pi√Ļ di recente si √® operata una ricostruzione della natura del procedimento disciplinare in linea con quanto test√© chiarito, ritenendosi che "3.1. Tale disposizione, come precisato dalla giurisprudenza, condivisa dal Collegio, costituisce una norma eccezionale, tanto √® vero che il rimborso √® stato riconosciuto soltanto nei casi previsti ossia nei giudizi davanti ad un'autorit√† giurisdizionale (Cass., Sez. lavoro, Sent. n. 27871 del 24-11-2008; Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 aprile 2007, n. 1681; T.A.R. Lazio - Latina, sez. I, 19 maggio 2009, n. 486). 4. Nel caso concreto il rimborso delle spese legali √® stato richiesto con riferimento al procedimento disciplinare (...) 4.1. Infatti, la Corte Costituzionale ha chiaramente escluso la natura giurisdizionale di detto procedimento ancorch√© le sanzioni disciplinari siano applicate da commissioni di disciplina nelle quali √® prevalente la presenza di magistrati rispetto a quella di una rappresentanza dell'amministrazione di appartenenza dell'incolpato. La struttura e la funzione di tali commissioni non sono dissimili da quelle di ogni altro organo collegiale cui sia rimesso il giudizio sulle trasgressioni disciplinari e l'applicazione delle relative sanzioni(Corte costituzionale, 04 dicembre 1998, n. 394)." (T.A.R. Emilia Romagna - Bologna, Sez. II, 26 febbraio 2010, n. 1676).
    Da quanto finora spiegato consegue l'infondatezza anche del terzo motivo di gravame che va parimenti respinto.
    In definitiva, al lume delle considerazioni tutte svolte il ricorso si profila infondato e va respinto.
    Nulla sulle spese stante la mancata costituzione dell'Amministrazione.
    P. Q. M.
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
    Nulla sulle spese.
    Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
    Così deciso in Torino nella Camera di Consiglio del giorno 2 dicembre 2010 con l'intervento dei Magistrati:
     
    IL PRESIDENTE
    Franco Bianchi
    L'ESTENSORE
    Alfonso Graziano
    IL PRIMO REFERENDARIO
    Richard Goso
     
    Depositata in Segreteria il 25 marzo 2011
    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
     
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