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  • Luned√¨ 13 Giugno 2011 22:42
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    Ambiente e Territorio /Piani urbanistici

    Piani di recupero e potere regolamentare del Comune

    Sentenza T.A.R. Emilia Romagna - Bologna n. 342 del 12/04/2011

    Sul possibile utilizzo dei piani di recupero non solo per il recupero edilizio, ma altresì per quello urbanistico e sulla loro legittimità in quanto atti di natura generale, pur in assenza dell'avviso di avvio del procedimento.

    1. Urbanistica - Piani urbanistici - Di recupero - Poteri regolamentari dei Comuni - Individuazione - Conseguenze

    2. Urbanistica - Piani urbanistici - Di recupero - Oggetto - Differenze con il piano particolareggiato - Individuazione

    3. Urbanistica - Piani urbanistici - Di recupero - Natura - Atto generale - Conseguenze - Avviso di avvio del procedimento - Inapplicabilità - Ragioni

    4. Urbanistica - Piani urbanistici - Di recupero - Interesse pubblico - Preminenza - Rispetto all'interesse privato - Sussistenza - Discrezionalità amministrativa - Sussiste - Ragioni - Sindacato giurisdizionale - Limiti

    1. L'articolo 27 della L. n. 457/1978 prevede che i comuni individuino, nell'ambito degli strumenti urbanistici generali, le zone ove, per le condizioni di degrado, si renda opportuno il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente, mediante interventi rivolti alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso. Dette zone possono comprendere singoli immobili, complessi edilizi isolati ed aree, nonchè edifici da destinare ad attrezzature. L'articolo 31 della stessa legge nel disciplinare gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente prevede anche, alla lettera e), gli interventi di ristrutturazione urbanistica, che sono "quelli rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso mediante un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale. Conseguentemente, i piani di recupero possono andare oltre rispetto alla mera conservazione dell'esistente, ben potendo avere ad oggetto non solo un recupero edilizio, bensì pure un recupero urbanistico.

    2. I piani di recupero urbanistico hanno ad oggetto la ridefinizione del tessuto urbanistico di un'area o di un complesso di aree, anche in relazione agli spazi e alle opere pubbliche esistenti o da programmare per le esigenze della collettivit√†. Il piano di recupero urbanistico ha effetti programmatori suoi propri: la revisione dell'assetto urbanistico delle zone soggette a recupero potr√†, quindi, comportare una diversa sistemazione dei lotti o degli isolati, una differente sistematica delle vie di comunicazione, il reperimento di aree per servizi di interesse pubblico, la individuazione di edifici esistenti da destinare a servizi pubblici. Diversamente dal piano particolareggiato, che ha la precipua funzione di disporre il riassestamento della zona in ossequio alle esigenze di funzionalit√† previste nello strumento urbanistico generale, il piano di recupero deve adattare alle esigenze attuali il tessuto urbanistico esistente: sotto tale aspetto il piano di recupero √® strumento pi√Ļ complesso rispetto al piano particolareggiato. Infatti, a differenza di quest'ultimo, deve valutare compiutamente la compatibilit√† del tessuto preesistente con le nuove esigenze urbanistiche, dando atto delle scelte operate sia sotto il profilo della corrispondenza del preesistente con il futuro sviluppo della zona, sia sotto il profilo della necessit√† degli interventi necessari a rendere compatibili con gli obiettivi fissati dall'amministrazione gli edifici esistenti e in atto degradati.

    3. Il piano di recupero ha natura di strumento di pianificazione urbanistica avendo la precipua funzione di disporre il riassestamento della zona in ossequio alle esigenze di funzionalità previste nello strumento urbanistico generale, dovendo adattare alle esigenze attuali il tessuto urbanistico esistente. Si tratta, pertanto, di un atto di natura generale inquadrabile tra quelli di cui all'art. 13, L. n. 241/1990, per i quali non è previsto l'avviso di avvio del procedimento da comunicare singolarmente nei confronti di tutti i soggetti interessati, poiché le forme di partecipazione sono quelle previste dall'art. 21, L. n. 457/1978, di carattere speciale ed esaustivo rispetto a quelle di cui alla L. n. 241/1990. Infatti, è garantita agli interessati la presentazione delle proprie osservazioni che devono essere valutate dall'Amministrazione.

    4. L'interesse pubblico sotteso all'adozione del piano di recupero assume, in via di principio, portata preminente rispetto a quello privato dei soggetti colpiti dalle disposizioni del menzionato strumento attuativo (1), che ha la finalità di ridefinizione del tessuto urbanistico di un'area o di un complesso di aree e l'esigenza di rendere compatibili gli edifici esistenti con gli obiettivi fissati dall'amministrazione. A ciò si aggiunga che la pianificazione urbanistica, nel perseguire l'ordi

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    N. 342/2011 Reg. Prov. Coll.
    N. 794 Reg. Ric.
    ANNO 2001
    REPUBBLICA ITALIANA
    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
    SENTENZA
    sul ricorso numero di registro generale 794 del 2002, proposto da:
    M. L. ed Altra Eredi di M. LI., G. G., rappresentati e difesi dagli avv. Giancarlo Mengoli, Valerio Mengoli, con domicilio eletto presso Giancarlo Mengoli in Bologna, via Carbonesi 5;
    contro
    Comune di Bazzano, rappresentato e difeso dall'avv. Domenico Fata, con domicilio eletto presso Domenico Fata in Bologna, piazza Cavour 2;
    per l'annullamento
    della delibera del Consiglio Comunale di Bazzano n. 78 dell'11 ottobre 2001, comportante l'adozione di Variante al Piano di Recupero ...omissis... di Bazzano e della successiva delibera del medesimo Consiglio Comunale n. 19 del 3 aprile 2002, comportante l'approvazione della medesima Variante.
    Visti il ricorso e i relativi allegati;
    Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bazzano;
    Viste le memorie difensive;
    Visti tutti gli atti della causa;
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2011 il dott. Ugo Di Benedetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
    FATTO E DIRITTO
    1. I ricorrenti sono proprietari di un immobile nel comune di Bazzano, consistente in un terreno con un fabbricato sovrastante di natura industriale.
    Hanno impugnato i provvedimenti in epigrafe indicati concernenti l'approvazione di un piano di recupero che prevede tra l'altro la demolizione di detto fabbricato e la sua sostituzione con un fabbricato residenziale di superficie inferiore pari al 70% rispetto a quello esistente, deducendone l'illegittimità.
    Si è costituito in giudizio il comune intimato che ha contro dedotto alle avverse doglianze e concluso per il rigetto del ricorso.
    L'istanza cautelare è stata respinta con ordinanza 503/2002.
    La causa è stata ritualmente riassunta in giudizio a seguito del decesso di una delle originarie ricorrenti.
    Le parti hanno sviluppato le rispettive difese con separate memorie e repliche e la causa è stata trattenuta in decisione all'odierna udienza.
    2. Va preliminarmente respinta l'eccezione di inammissibilità dell'impugnativa sulla quale insiste la difesa del Comune in quanto gli atti impugnati non hanno un mero effetto confermativo della precedente deliberazione del C.C. di Bazzano n. 56 del 13 luglio 1998 poichè l'amministrazione ha provveduto a riesaminare interamente il Piano di Recupero anche se la scelta concernente l'immobile del ricorrente, a seguito del nuovo procedimento, è stata nella sostanza confermata.
    3. Nel merito il ricorso è infondato.
    Va respinta la prima censura dedotta con la quale il ricorrente rileva genericamente la violazione di legge ed eccesso di potere in quanto ritiene che i Piani di recupero di cui all'articolo 27 della legge 457/1978, quale quello in contestazione, possano essere utilizzati soltanto per la conservazione, il risanamento e la ricostruzione del patrimonio edilizio esistente. Il Piano in contestazione, invece, rileva la difesa dei ricorrenti, diretto a costituire il parco "...omissis...", prevede anche la demolizione di edifici esistenti ed il recupero a verde delle aree perseguendo finalità estranee alla norma suddetta.
    Tale prospettazione non può essere condivisa.
    L'articolo 27 della legge 457 del 1978, alla base dei provvedimenti impugnati, prevede che i comuni individuano, nell'ambito degli strumenti urbanistici generali, le zone ove, per le condizioni di degrado, si rende opportuno il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente, mediante interventi rivolti alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso. Dette zone possono comprendere singoli immobili,complessi edilizi isolati ed aree, nonchè edifici da destinare ad attrezzature. L'art 31 della stessa legge nel disciplinare gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente prevede anche, alla lettera e), gli interventi di ristrutturazione urbanistica, che sono "quelli rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso mediante un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale".
    Conseguentemente, contrariamente a quanto sostenuto con la prima censura i piani di recupero possono andare ben oltre rispetto alla mera conservazione dell'esistente ben potendo avere ad oggetto non solo un recupero edilizio, bensì pure un recupero urbanistico, come nel caso in esame.
    Come chiarito dalla giurisprudenza i piani di recupero urbanistico hanno ad oggetto la ridefinizione del tessuto urbanistico di un'area o di un complesso di aree, anche in relazione agli spazi e alle opere pubbliche esistenti o da programmare per le esigenze della collettività. Il piano di recupero urbanistico ha effetti programmatori suoi propri: la revisione dell'assetto urbanistico delle zone soggette a recupero potrà, quindi, comportare una diversa sistemazione dei lotti o degli isolati, una differente sistematica delle vie di comunicazione, il reperimento di aree per servizi di interesse pubblico, la individuazione di edifici esistenti da destinare a servizi pubblici.
    Diversamente dal piano particolareggiato, che ha la precipua funzione di disporre il riassettamento della zona in ossequio alle esigenze di funzionalit√† previste nello strumento urbanistico generale, il piano di recupero deve adattare alle esigenze attuali il tessuto urbanistico esistente: sotto tale aspetto il piano di recupero √® strumento pi√Ļ complesso rispetto al piano particolareggiato. Infatti, a differenza di quest'ultimo deve valutare compiutamente la compatibilit√† del tessuto preesistente con le nuove esigenze urbanistiche, dando atto delle scelte operate sia sotto il profilo della corrispondenza del preesistente con il futuro sviluppo della zona, che sotto il profilo della necessit√† degli interventi necessari a rendere compatibili con gli obiettivi fissati dall'amministrazione gli edifici esistenti e in atto degradati e, pertanto, ben pu√≤ essere utilizzato per perseguire le finalit√† indicate nella deliberazioni impugnate ossia la "riqualificazione della porzione del centro urbano collocata tra la strada statale ed il torrente nel tratto compreso tra il ponte ...omissis... e l'incrocio con via ...omissis...".
    4. Va respinta la seconda censura dedotta concernente la violazione delle norme sulla partecipazione del privato, di cui agli articoli 7 ed 8 della legge n. 241 del 1990, sul presupposto della natura espropriativa del piano di recupero impugnato.
    Il piano di recupero ha natura di strumento di pianificazione urbanistica avendo la precipua funzione di disporre il riassettamento della zona in ossequio alle esigenze di funzionalità previste nello strumento urbanistico generale, dovendo adattare alle esigenze attuali il tessuto urbanistico esistente. Si tratta, pertanto, di un atto di natura generale inquadrabile tra quelli di cui all'articolo 13 della legge n. 241 del 1990, per i quali non è previsto l'avviso di avvio del procedimento da comunicare singolarmente nei confronti di tutti i soggetti interessati, poiché le forme di partecipazione sono quelle previste dall'articolo 21 della citata legge n. 457 del 1978, di carattere speciale ed esaustivo rispetto a quelle di cui alla legge n. 241 del 1990.
    Infatti, è garantita agli interessati la presentazione delle proprie osservazioni che devono essere valutate dall'Amministrazione, come avvenuto nel caso in esame, anche con le deliberazioni impugnate, in cui molti proprietari si sono avvalsi della possibilità di fornire il proprio apporto collaborativo nell'iter di approvazione del Piano di recupero stesso.
    5. Va, altresì, respinta la terza censura con la quale il ricorrente rileva genericamente la violazione di legge ed eccesso di potere poichè il piano, anziché recuperare gli edifici esistenti li demolisce per recuperare aree verdi concedendo, quale modesto compenso, la edificabilità di nuovi edifici notevolmente inferiori all'esistente.
    Infatti, l'interesse pubblico sotteso all'adozione del piano di recupero assume, in via di principio, portata preminente rispetto a quello privato dei soggetti colpiti dalle disposizioni del menzionato strumento attuativo (T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII, 09 dicembre 2010, n. 27126) che ha la finalità di ridefinizione del tessuto urbanistico di un'area o di un complesso di aree e l'esigenza di rendere compatibili gli edifici esistenti con gli obiettivi fissati dall'amministrazione ossia, come sopra precisato, la riqualificazione della porzione del centro urbano collocata tra al strada statale ed il torrente nel tratto compreso tra il ponte ...omissis... e l'incrocio con via ...omissis....
    A ciò si aggiunga che la pianificazione urbanistica, nel perseguire l'ordinato assetto complessivo del territorio, coinvolge una pluralità di interessi, rispetto ai quali la disciplina di settore non pone alcuna gradazione né fissa criteri selettivi e che, pertanto, alla stregua di un radicato indirizzo giurisprudenziale, le scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione dello strumento urbanistico costituiscono apprezzamento di merito, connotato da ampia discrezionalità e, quindi, sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, risultino incoerenti con l'impostazione di fondo dell'intervento pianificatorio o siano apertamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 8 maggio 2000, n. 2639; 1^ marzo 2001, n. 1145; 6 febbraio 2002, n. 664; 4 marzo 2003, n. 1191; 26 maggio 2003, n. 2827; 25 novembre 2003, n. 7771; 24 febbraio 2004, n. 738; 13 aprile 2004, n. 1743; 21 maggio 2004, n. 3316; 22 giugno 2004, n. 4466; sez. V, 19 aprile 2005, n. 1782; sez. IV, 14 ottobre 2005, n. 5713; e n. 5716; 19 febbraio 2007, n. 861; 21 maggio 2007, n. 2571; 11 ottobre 2007, n. 5357; 27 dicembre 2007, n. 6686; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 4 luglio 2002, n. 3109; TAR Abruzzo, Pescara, 19 settembre 2005, n. 498; 28 agosto 2006, n. 445; 7 marzo 2007, n. 215; TAR Toscana, Firenze, sez. I, 30 gennaio 2007, n. 146; TAR Campania, Salerno, sez. I, 10 luglio 2007, n. 817; 13 marzo 2008, n. 292; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 12 marzo 2008, n. 279; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 6 febbraio 2009, n. 206; TAR Lazio, Roma, sez. II, 14 gennaio 2009, n. 135): vizi - questi - non ravvisabili nella specie, stante il contenuto di merito delle doglianze rassegnate.
    6. Va, infine respinta la quarta ed ultima censura dedotta con la quale il ricorrente rileva genericamente la violazione di legge ed eccesso di potere poiché la convenzione prevista per l'attuazione del piano prevede l'obbligo di corrispondere al comune un importo proporzionale delle spese di realizzazione del piano realizzato dal comune stesso.
    Infatti, le spese previste sono commisurate agli oneri di urbanizzazione previsti a carico dei proprietari convenzionati che, tra l'altro, potranno decidere di eseguire direttamente le opere di urbanizzazione, e sono determinate secondo quanto previsto dall'articolo 3 delle norme tecniche di attuazione di cui all'allegato B alla deliberazione 19/2002, prodotta in giudizio dall'Amministrazione e non impugnata dagli interessati.
    7. In conclusione il ricorso va respinto.
    8. Sussistono giustificate ragioni per la compensazione tra le parti delle spese di causa attesa la particolarità delle specifiche questioni controverse.
    P. Q. M.
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
    Spese compensate.
    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
    Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2011 con l'intervento dei magistrati:
     
    IL PRESIDENTE
    Giuseppe Calvo
    L'ESTENSORE
    Ugo Di Benedetto
    IL CONSIGLIERE
    Grazia Brini
     
    Depositata in Segreteria il 12 aprile 2011
    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
     
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