• Urbanistica


    Sulla diffida alla riqualificazione urbanistica, il Comune può rispondere in un solo modo

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    N. 01631/2016 REG.PROV.COLL.

     

    N. 00193/2016 REG.RIC.

     

     

    REPUBBLICA ITALIANA

     

    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

     

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

     

    sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

     

    ha pronunciato la presente

     

    SENTENZA

     

    sul ricorso numero di registro generale 193 del 2016, proposto da:

    XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX rappresentate e difese dagli avv.ti Vera Sciarrino, Katia Riolo, Luigi Sciarrino, presso il cui studio sono elettivamente domiciliate in Catania, viale XX Settembre N. 45;

     

    contro

     

    Comune di Enna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Elvira Termine, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR Catania, in via Milano 42/a;

     

    per la declaratoria

     

    dell' illegittimità dell'inerzia serbata dal Comune di Enna sull'istanza di riqualificazione urbanistica notificata il 12 marzo 2015

     

     

    Visti il ricorso e i relativi allegati;

     

    Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Enna;

     

    Viste le memorie difensive;

     

    Visti tutti gli atti della causa;

     

    Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2016 la dott.ssa Agnese Anna Barone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

     

    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

     

     

     

    FATTO

     

    Con istanza notificata il 12 marzo 2015, le ricorrenti - proprietarie di terreni ricompresi in aree destinate a verde pubblico e parco urbano (variante adottata con deliberazione n. 26 del 16 maggio 2006, divenuta esecutiva ai sensi dell’art. 19 del D.P.R. 327/2001) - chiedevano al Comune di Enna la riqualificazione urbanistica dei terreni di proprietà essendo decorsi cinque anni dall’approvazione della predetta variante.

     

    Il Comune di Enna, con nota prot. n. 11775 del 13 aprile 2015 comunicava che l'area “è inclusa con la stessa destinazione urbanistica di Parco Urbano nella proposta di revisione del P.R.G. In atto, la proposta di revisione del PRG è sottoposta alla procedura di validazione della Valutazione Ambientale Strategica (…). Si fa presente, inoltre, che l’area da destinare a “Parco urbano” ove sono inserite le aree di che trattasi, è stato oggetto di concorso di idee bandito e conclusosi con determina dirigenziale n. 1083 dell’8 settembre 2014, con la quale sono stati individuati i soggetti vincitori del concorso (…). Per quanto sopra si evidenzia che sono in corso le procedure amministrative affinché l’area sia di pianificata, confermando la destinazione urbanistica a “Parco urbano”. Con successiva nota prot. n. 34585 del 21 ottobre 2015, il Comune comunicava che la procedura VAS prevista dal D.L. 152/06 era sospesa in attesa dell’adozione, da parte del Consiglio Comunale, di tutti gli elaborati che costituiscono il PRG. Nella stessa comunicazione l’ente ribadiva quanto già espresso nella precedente nota circa la conferma della destinazione a parco urbano.

     

    Le ricorrenti, quindi, ritenendo che il contenuto delle richiamate note configuri un sostanziale silenzio sull’istanza di riqualificazione (dato che non esiste allo stato una corretta procedura di riqualificazione, tenuto anche conto che non è previsto alcun indennizzo “come sarebbe necessario in presenza di un provvedimento reiterativo di un vincolo decaduto”) hanno proposto il ricorso in esame al fine di ottenere la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune, con la nomina, in caso di persistente inadempimento dell’amministrazione, di un commissario ad acta che vi provveda.

     

    Il Comune di Enna si è costituito in giudizio e ha eccepito l’inammissibilità del ricorso poiché l’ente ha provveduto a riscontrare la diffida, nonché a tenere informate le ricorrenti del procedimento già avviato e con successiva nota n.26875 del 13 agosto 2015 ha anche provveduto ad istruire la pratica di zonizzazione dell'area attraverso l'adozione del nuovo P.R.G. , comunicando, altresì, l’avvenuta trasmissione della proposta di deliberazione al Consiglio Comunale (nota n. 738980 del 23 febbraio 2016). Alla camera di consiglio del 21 aprile 2016, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale.

     

    DIRITTO

     

    Il ricorso è fondato nei termini di seguito precisati.

     

    Questa Sezione ha costantemente affermato che la decadenza di vincoli propriamente espropriativi o, comunque, in grado di privare la proprietà del suo valore economico comporta l’obbligo dell’amministrazione comunale di “reintegrare” la disciplina urbanistica dell’area interessata con una nuova pianificazione, pur sempre rimanendo la scelta della destinazione più idonea e adeguata riservata al potere discrezionale del Comune (cfr. ex multis: TAR Sicilia - Catania, sez. I, 25 giugno 2015, n. 1748.

     

    Non vi è, pertanto, dubbio che, qualora (così come è avvenuto nel caso in esame) a causa del venir meno dei vincoli de quibus un terreno sia rimasto privo di regolamentazione, il proprietario possa presentare un’istanza volta ad ottenere l’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica ed il Comune - in forza del principio sancito in linea generale dall’art. 2 della l. n. 241/1990, come recepito in Sicilia dall’art. 2 della l.r. n. 10/1991 e s.m.i. - sia tenuto ad esaminarla anche nel caso in cui non sia suscettibile di accoglimento, congruamente motivando tale decisione (in tal senso, ex multis, T.A.R. Sicilia, Palermo, sezione II, n. 1891/2013).

     

    Orbene, per quel che concerne il caso di specie, il Collegio è dell’avviso che sebbene siffatto obbligo di provvedere non sia rimasto del tutto disatteso (avendo comunque l’ente espressamente riscontrato la richiesta delle ricorrenti e comunicato lo stato del procedimento di adozione della variante al PRG con le note richiamate in punto di fatto) tuttavia, tali comunicazioni – prive comunque di riferimenti puntuali ai tempi procedimentali per l’assegnazione/conferma della destinazione urbanistica all’area in questione – assumono carattere interlocutorio atteso che soltanto l’assunzione di un provvedimento espresso di riqualificazione e, dunque, di una variante ovvero della revisione del PRG da parte del competente organo consiliare può integrare adempimento non elusivo di tale obbligo.

     

    L’obbligo gravante sul Comune in caso di decadenza del vincolo espropriativo deve, infatti, essere assolto mediante l’adozione di una variante (specifica o generale), l’unico strumento in grado di consentire alle amministrazioni comunali di verificare la persistente compatibilità delle destinazioni già impresse alle aree situate nelle zone del territorio comunale rispetto ai principi informatori della vigente disciplina di piano regolatore ed alle eventuali nuove esigenze di pubblico interesse (in tal senso, Consiglio di Stato, sezione IV, 31 maggio 2007, n. 2885).

     

    L’avvio del procedimento di revisione del piano regolatore generale comunale non costituisce, quindi, adempimento da parte del Comune dell’obbligo di attribuire la riqualificazione urbanistica alla zona rimasta priva di specifica disciplina a seguito di decadenza del vincolo di destinazione su di essa gravante, con la conseguenza che nessun valore di risposta alla diffida inoltrata dall’interessata può essere riconosciuto alla citate note, non derivandone alcuna sostanziale soddisfazione dell’interesse di parte ricorrente alla disciplina dell’area a seguito di decadenza dei vincoli.

     

    Deve essere, dunque, dichiarato l’obbligo del Comune di Enna di adottare, con provvedimento consiliare, una determinazione esplicita e conclusiva sull’istanza di che trattasi, assegnandogli, a tal fine, un termine che - tenuto conto della complessità del relativo iter e della circostanza che la proposta di deliberazione è già stata sottoposta all’attenzione del consiglio comunale - appare congruo individuare in centoventi giorni dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione a cura di parte, se anteriore, della presente sentenza. Per l’ipotesi di ulteriore inadempienza, si nomina il Direttore Generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato regionale Territorio ed Ambiente - con facoltà di delega ad altro idoneo funzionario dello stesso ufficio - quale commissario ad acta per procedere in via sostitutiva nell’ulteriore termine di centoventi giorni.

     

    Le spese del giudizio seguono la soccombenza secondo la liquidazione operata in dispositivo.

     

    P.Q.M.

     

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso indicato in epigrafe nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, ordina al Comune di Enna di pronunciarsi sull’istanza di riqualificazione urbanistica proposta dalle ricorrenti, entro il termine di centoventi giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero, se anteriore, dalla sua notifica su istanza di parte; per l’ipotesi di ulteriore inadempienza, nomina il Direttore Generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato regionale Territorio ed Ambiente - con facoltà di delega ad altro idoneo funzionario - quale commissario ad acta per procedere in via sostitutiva nell’ulteriore termine di centoventi giorni, ponendo l’eventuale compenso da corrispondere al commissario ad acta, ove insediatosi, a carico del Comune di Enna.

     

    Condanna il Comune di Enna alla rifusione, in favore della parte ricorrente, delle spese di lite, liquidate in complessivi €1.500,00 (euro millecinquecento/00), oltre accessori di legge se dovuti;

     

    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

     

    Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:

     

    Dauno Trebastoni, Presidente FF

     

    Agnese Anna Barone, Consigliere, Estensore

     

    Eleonora Monica, Referendario

     

     

     

     

    L'ESTENSORE

     

     

    IL PRESIDENTE

    Ultimo aggiornamento Giovedì 23 Giugno 2016 12:57
     

    Strada privata o pubblica?

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    REPUBBLICA ITALIANA

    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

    (Sezione Prima)

    ha pronunciato la presente

    SENTENZA

    sul ricorso numero di registro generale 132 del 2015, proposto da:

    -OMISSIS-e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Floriana Florio, con domicilio eletto presso l’avvocato Antonio Vecchio in Campobasso, Via Zurlo, n. 8;

    contro

    Comune di Santa Croce di Magliano in persona del Sindaco p.t. (non costituito);

    nei confronti di

    -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Lucia Liberatore, con domicilio eletto presso l’avvocato Gaetano Liberatore in Campobasso, Via Roma, n. 48;

    -OMISSIS- (non costituito);

    per l'annullamento

    dell'ordinanza di rimozione n. 3 del 20.01.15 notificata in data 21.1.15 con la quale il Responsabile dell'Area GST del Comune ha ordinato ai ricorrenti di rimuovere n. 3 paletti in metallo e la catena di acciaio che delimita parzialmente la strada comunale denominata -OMISSIS-, individuata in Catasto al -OMISSIS-, entro dieci giorni dalla notifica dell'ordinanza stessa.

     

    Visti il ricorso e i relativi allegati;

    Visti gli atti di costituzione in giudizio dei sig.ri -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-;

    Viste le memorie difensive;

    Visti tutti gli atti della causa;

    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 marzo 2016 il dott. Domenico De Falco;

    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

     

    FATTO e DIRITTO

    I sig.ri -OMISSIS-e -OMISSIS- espongono di essere proprietari in Santa Croce di Magliano di un terreno (indicato in catasto al Foglio -OMISSIS-) che consiste in una strada senza uscita dalla quale essi accedono alla propria abitazione e che serve anche gli abitanti dell’edificio frontista titolari di un diritto di passaggio sulla medesima area.

    Gli esponenti adducono che il parcheggio indiscriminato di autovetture nella zona in questione ha finito per ostacolare l’agevole accesso alla propria abitazione e, al fine di risolvere tale problematica, installavano alcuni paletti di ferro con catena, inoltrando, in data 18 febbraio 2013, un’apposita S.C.I.A. al Comune.

    Tale iniziativa, proseguono gli esponenti, veniva tuttavia contrastata dai titolari della servitù di passaggio, i quali proponevano due azioni civili per ottenere la rimozione dei paletti in questione che, tuttavia, venivano entrambe respinte dal Tribunale di Larino con sentenze non appellate.

    A seguito delle segnalazioni dei medesimi frontisti, il Comune comunicava l’avvio di un procedimento per la rimozione dei paletti che culminava nell’adozione dell’ordinanza n. 3 del 20 gennaio 2015 con cui l’ente comunale disponeva la rimozione dei paletti sul presupposto che:

    “- l’area di cui trattasi presenta tutti i connotati di una strada, essendo asfaltata e munita di marciapiedi, opere realizzate con fondi pubblici;

    - l’essere la strada priva di uscita non è circostanza tale da ridurne le caratteristiche e l’utilizzo per la pubblica utilità e per la quale è stata realizzata;

    - la S.C.I.A. presentata in data 18.02.2013 al prot. n. 1262, risulta priva di pareri ambientali e le opere realizzate sono difformi da quelle dichiarate negli elaborati progettuali a firma del geom. -OMISSIS-;

    - la S.C.I.A. sopraindicata può essere oggetto di annullamento d’ufficio in autotutela in quanto a prescindere dall’evidenziata illegittimità dell’atto, nella concreta fattispecie sussistente un evidente interesse pubblico all’annullamento distinto e ulteriore rispetto all’esigenza di ripristinare la legalità violata, interesse pubblico ad annullare superiore senz’altro a quello del privato a conservare la situazione così com’è, seppure illegittima”.

    Nel medesimo provvedimento il Comune precisava, inoltre, che “l’area delimitata dalla catena risulta pubblica e di uso pubblico, in quanto la stessa è stata sistemata a seguito dell’approvazione del progetto, con delibera di C.C. n. 112 dell’11.11.1985 e utilizzata da numerosi cittadini nel corso degli anni sia a piedi che con automezzi per accedere e/o uscire dai fabbricati prospicienti”.

    Avverso tale provvedimento, gli esponenti hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 24-30 marzo 2015 e depositato il successivo 20 aprile sulla base dell’unico articolato motivo così di seguito rubricato e sintetizzato.

    Illegittimità per incompetenza funzionale; violazione e falsa applicazione dell’art. 825 c.c.; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; violazione e falsa applicazione del’art. 21nonies della legge n. 241/1990; eccesso di potere per erroneità dei presupposti; eccesso di potere per carenza di motivazione; eccesso di potere per ingiustizia manifesta; eccesso di potere per illogicità manifesta; eccesso di potere sotto ulteriori e molteplici profili.

    In primo luogo l’ordinanza impugnata è stata adottata dal responsabile dell’Area GST del Comune di Santa Croce di Magliano, esercitando, tuttavia, poteri propriamente sindacali ai sensi degli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000; inoltre, proseguono i ricorrenti, l’art. 825 c.c., che disciplina la demanialità dei beni, non sarebbe stato correttamente invocato, atteso che la particella in questione non è stata oggetto né di esproprio né di occupazione e non è nemmeno ravvisabile alcuna abdicazione da parte dei ricorrenti al diritto di proprietà su di essa, sicchè non vi sarebe alcuna prova dell’uso o proprietà pubblica dell’area.

    Al riguardo, precisano i ricorrenti, i lavori eseguiti dal Comune riguardano solo la realizzazione di un marciapiede, peraltro, su una parte limitata dell’area; la particella in questione, in ogni caso, consiste in una strada senza sbocco e ha l’esclusiva funzione di condurre alle abitazioni dei ricorrenti e dei controinteressati. In ogni caso, l’invocato uso pubblico della strada non troverebbe alcun addentellato probatorio, non essendo a tal fine sufficiente la sola realizzazione del marciapiede a cui non si accompagna la costruzione di nessuna ulteriore opera di urbanizzazione; né risulterebbe ravvisabile alcun uso pubblico per il quale difetterebbe qualsivoglia convenzione o situazione di fatto atta a comprovarlo.

    Infine, l’Amministrazione sarebbe anche decaduta dal potere di esercitare poteri inibitori sull’intervento realizzato, in quanto era già decorso il termine per l’esercizio di essi, atteso che la SCIA comunicata dai ricorrenti risaliva al 18.2.2013; pur ipotizzando, poi, che il provvedimento impugnato sia qualificabile come autotutela ai sensi del 21nonies l. n. 241/1990 non sarebbe comunque ravvisabile l’interesse pubblico.

    Con atto depositato in data 11 maggio 2015, si sono costituiti in giudizio i controinteressati, proprietari frontisti interessati a rimuovere i paletti e le catene, i quali hanno proposto una diversa ricostruzione in fatto, rilevando in via preliminare che a seguito della S.C.I.A. dei ricorrenti del 18 febbraio 2013, il Comune aveva tempestivamente adottato un atto inibitorio in data 11 marzo 2013; essi aggiungevano poi che la particella oggetto di causa era stata oggetto di un decreto di occupazione di urgenza preordinato all’esproprio della stessa, mentre il giudizio innanzi al Tribunale di Larino conclusosi con il rigetto della propria domanda possessoria aveva tenuto espressamente fuori i profili petitori.

    I controinteressati, poi, rilevano che la gravata ordinanza in questione rientrerebbe pienamente nelle competenze gestorie del dirigente dell’ufficio tecnico comunale. Sul piano sostanziale i controinteressati rilevano che la particella sarebbe di proprietà comunale, in quanto di uso pubblico ed oggetto del procedimento di esproprio e di immissione in possesso a seguito dell’occupazione d’urgenza della stessa.

    Né sarebbe ravvisabile alcun vizio di motivazione, in quanto l’atto fondato sulla demanialità del bene sarebbe a contenuto vincolato; senza contare che nella fattispecie a fronte dell’interesse pubblico che è esplicitato nel provvedimento gravato, non sarebbe ravvisabile alcun affidamento dei ricorrenti né buona fede di essi, atteso che l’Amministrazione non aveva consentito all’istallazione dei paletti.

    Con memoria depositata in data 4 febbraio 2016, i controinteressati hanno eccepito anche il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rilevando che le controversie sulla proprietà pubblica o privata di una strada o riguardo all’esistenza di dritti di uso pubblico è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

    In ogni caso, proseguono i controinteressati, l’ente comunale avrebbe agito sulla base di un potere di autotutela amministrativa pacificamente spettante alla P.A. ai sensi dell’art. 823 del codice civile volto a tutelare direttamente i beni demaniali dalle turbative di terzi.

    In data 6 febbraio 2016 i ricorrenti hanno tardivamente depositato documenti.

    I ricorrenti hanno replicato all’eccezione di difetto di giurisdizione e insistito nelle proprie conclusioni.

    Il Comune di Santa Croce di Magliano non si è costituito.

    All’udienza pubblica del 9 marzo 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.

    Oggetto del ricorso introduttivo del presente giudizio è il provvedimento con cui il Responsabile dell’Area GST del Comune di Santa Croce di Magliano ha ordinato ai ricorrenti di rimuovere “i paletti in metallo e la catena in acciaio che delimita parzialmente la strada comunale denominata -OMISSIS-, individuata in catasto al Foglio -OMISSIS-entro 10 (dieci) giorni dalla notifica”.

    Preliminarmente va chiarito che la controversia oggetto di causa rientra nella giurisdizione amministrativa.

    L'ordinanza impugnata è chiaramente volta a liberare l’area per consentire il transito al servizio delle abitazioni, in quanto la considera di proprietà demaniale o di uso pubblico alla luce del richiamo ad una delibera del Consiglio comunale del 1985 (n. 112) e all’utilizzo del breve tratto di strada in questione nel corso degli anni da parte di “numerosi cittadini” sia a piedi che con automezzi per accedere ovvero uscire dai fabbricati prospicienti.

    Stando alla motivazione del provvedimento gravato, quindi, il fondamento dell’ordinanza di rimozione qui gravata sarebbe duplice, dovendo essere ravvisato, da un lato, nel potere di autotutela possessoria iuris publici, perché diretta al ripristino nell'interesse della collettività di uno stato di fatto reputato preesistente e, dall’altro, nel potere di vigilanza sul territorio spettante ai dirigenti.

    In ogni caso, per entrambi i su richiamati aspetti, essa si configura come provvedimento autoritativo, conseguendone la sussistenza della giurisdizione amministrativa, che non viene meno anche ove, come nel caso in esame, venga in rilievo l'accertamento in via incidentale del diritto pieno della collettività sul bene o di uso pubblico dello stesso (cfr. da ultimo TAR Lombardia, Sez. II, 15 maggio 2013, n. 1270; TAR Piemonte, Torino, Sez. I, 20 marzo 2013 n. 341; TAR Lazio, Roma, Sez. II, 3 novembre 2009, n. 10781).

    Ravvisata la giurisdizione amministrativa può, dunque, passarsi allo scrutinio del merito del ricorso che è fondato alla stregua delle considerazioni che di seguito si espongono.

    I ricorrenti rilevano che la gravata ordinanza si fonda sull’erroneo presupposto della proprietà pubblica dell’area interessata dai manufatti di cui è ordinata la rimozione, ma di tale pubblicità non vi è alcuna prova, essendo invece provata la proprietà degli stessi ricorrenti sull’area.

    La doglianza è fondata.

    Dalla documentazione versata in atti anche dai controinteressati non emerge in modo univoco la natura giuridica della strada, né si rinvengono elementi idonei a provare l’esistenza di una servitù di uso pubblico su di essa, e neppure ricorrono elementi atti a deporre per la sua demanialità.

    L’istruttoria compiuta dal Comune ed espressa nella motivazione si rivela, comunque, semplicistica e superficiale, anche perché l’Amministrazione deve porre a base delle sue determinazioni idonei accertamenti da cui risulti un titolo di acquisto del relativo diritto da parte della collettività, in assenza dell’iscrizione della strada negli appositi elenchi (di cui di cui all’art. 20 L. n. 2248/1865 all. F). Allo stesso modo, risultano carenti gli altri requisiti necessari per ravvisare la sussistenza di un uso pubblico, ovvero, il passaggio abituale esercitato da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza ad un gruppo territoriale, nonché la concreta idoneità della strada a soddisfare esigenze di pubblico interesse (TAR Lombardia, Sez. II, 15 maggio 2013, n. 1270).

    L’Amministrazione si è limitata, infatti, ad affermare, ma non ha dimostrato, che la strada in questione sarebbe “utilizzata da numerosi cittadini nel corso degli anni sia a piedi che con automezzi”, “per accedere e/o uscire dai fabbricati prospicienti”, con ciò evidenziando un utilizzo, non già generalizzato da parte della comunità locale, ma limitato ai proprietari degli edifici che su tale particella abitano.

    Non supporta la pretesa pubblicità dell’area in questione l’avvio nel 1986 di un procedimento di esproprio, atteso che, per ammissione degli stessi controinteressati, esso non si è mai concluso con l’adozione del relativo decreto e non è stato dato conto dell’adozione di alcun atto che abbia determinato il trasferimento di proprietà del terreno de quo all’ente comunale.

    La realizzazione di un marciapiede da parte del Comune non determina l’insorgenza di alcuna presunzione in ordine al regime giuridico del bene in questione, essendo circostanza certamente non idonea a sovvertire la presunzione relativa di cui alle risultanze catastali versate in atti che, invece, attestano la proprietà della predetta particella 621 in capo ai ricorrenti.

    Non risulta, quindi, che la P.A. abbia posto a fondamento del provvedimento impugnato accertamenti idonei in ordine alla sussistenza di un eventuale uso pubblico pregresso condotti mediante un approfondito esame della condizione effettiva in cui il bene si trova (cfr. ex multis Cons. St., Sez. V, 4 febbraio 2004, n. 373; id. 7-04-1995 n. 522; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 19 dicembre 2011, n.1634; TAR Lazio, Roma, Sez. II, 29 marzo 2004, n. 2922) o mediante la verifica che l'uso pubblico possa aver luogo ad opera di una collettività indeterminata di persone, per soddisfare un interesse pubblico generale. Sembra, al contrario, che il Comune abbia voluto desumere l'uso pubblico dal fatto che il passaggio venga esercitato nell'interesse di un gruppo limitato di soggetti, quali i proprietari di determinati immobili, in dipendenza della loro particolare ubicazione.

    In siffatte evenienze, non può dirsi dimostrato che la strada in questione sia al servizio della generalità indifferenziata dei cittadini uti cives e non uti singuli e non risulta neanche comprovata l’utilizzazione continuativa da parte dei soli residenti che se ne servono per raggiungere i fabbricati ivi ubicati (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, sentenza 19 dicembre 2011, n. 1634; TAR Emilia Romagna, Parma, 25 maggio 2005, n. 287).

    Nel caso di specie, in definitiva, non vengono indicati elementi presuntivi aventi i requisiti di gravità, precisione e concordanza prescritti dall'art. 2729 c.c.. e neanche la concreta idoneità della strada a soddisfare attualmente esigenze di pubblica utilità, al fine di dimostrare l’asservimento della stessa all'uso pubblico (cfr. Cons. Stato, sez. V, 24 maggio 2007, n. 2618; id. 1° dicembre 2003, n. 7831; id. 24 ottobre 2000 n. 5692; id., Sez. IV, 2 marzo 2001 n. 1155).

    Prima di emettere il provvedimento impugnato, per contro, l’Amministrazione avrebbe dovuto accertare attraverso un'adeguata attività istruttoria - i cui contenuti ed esiti avrebbero dovuto essere riportati nella motivazione dell'ordinanza di rimozione - se effettivamente nel caso di specie sussistessero tutti i requisiti per poter qualificare la strada in questione come destinata ad uso pubblico.

    Deve, quindi, essere ribadita la fondatezza del suesposto motivo che, avendo carattere satisfattivo avuto riguardo all’interesse di parte ricorrente, conduce all’assorbimento degli ulteriori profili di doglianza.

    Le spese seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo in favore dello Stato, in virtù del verbale di ammissione al gratuito patrocinio n. 6 del 2016.

    P.Q.M.

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per le ragioni di cui in motivazione.

    Condanna il Comune di Santa Croce di Magliano e i controinteressati al pagamento in solido tra loro della somma di euro 750 ciascuno (per un totale di euro 1.500), oltre IVA, CPA e accessori come per legge, in favore dello Stato ai sensi dell’articolo 133 del d.m. n. 115 del 2002; liquida conseguentemente in favore del difensore del ricorrente una somma di pari importo come compenso per l’attività svolta (cfr. Cassazione, sentenza n. 46537 del 2011; Corte Costituzionale, sentenza n. 270 del 2012).

    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

    Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche nominate nella sopra estesa sentenza.

    Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:

    Silvio Ignazio Silvestri, Presidente

    Orazio Ciliberti, Consigliere

    Domenico De Falco, Referendario, Estensore

     

     

    L'ESTENSORE                      IL PRESIDENTE

     

     

     

     

     

    DEPOSITATA IN SEGRETERIA

    Il 19/05/2016

    IL SEGRETARIO

    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

    Ultimo aggiornamento Giovedì 14 Luglio 2016 16:29
     

    Nulla osta paesaggistico ed operatività del silenzio assenso

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    N. 00009/2016REG.PROV.COLL.

    N. 00003/2016 REG.RIC.A.P.

     

    REPUBBLICA ITALIANA

    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

    Il Consiglio di Stato

    in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

    ha pronunciato la presente

    SENTENZA

    sul ricorso in appello nr. 3 di A.P. del 2016, proposto da TOTOLA IMMOBILIARE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Roberto Maria Izzo, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Monte Santo, 68,

    contro

    l’ENTE PARCO REGIONALE DEI CASTELLI ROMANI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,

    nei confronti di

    COMUNE DI MONTE COMPATRI, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito,

    per l’annullamento e la riforma

    della sentenza nr. 8744 del 6 agosto 2014 del T.A.R. del Lazio, Sezione Seconda quater, non notificata, con la quale è stato respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante, e per il conseguente annullamento del diniego di nulla osta del 10 dicembre 2013, prot. AP 6081, con il quale l’Ente Parco dei Castelli Romani ha espresso parere negativo sul Programma integrato di intervento in variante al P.R.G. di cui in appresso, da realizzarsi nel Comune di Monte Compatri, in “loc. Molara”, in terreno di proprietà dell’appellante, e per l’accertamento del silenzio-assenso maturatosi sull’istanza prot. nr. 1401 del 5 aprile 2012, presentata dal dante causa della società appellante, signor Marco Merelli, all’Ente Parco, volta a ottenere il predetto nulla osta per decorso del termine di 60 giorni previsto dal combinato disposto degli artt. 13, comma 1, della legge 6 dicembre 1991, nr. 394, e 28, comma 1, della legge regionale del Lazio 6 ottobre 1997, nr. 29, e per il risarcimento del danno.

     

    Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

    Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Regionale dei Castelli Romani;

    Vista la memoria prodotta dall’appellante in data 24 marzo 2016 a sostegno delle proprie difese;

    Vista l’ordinanza della Sezione Quarta del Consiglio di Stato nr. 538 del 9 febbraio 2016, con cui la causa è stata rimessa all’Adunanza plenaria;

    Visti tutti gli atti della causa;

    Relatore, all’udienza pubblica del giorno 27 aprile 2016, il Consigliere Raffaele Greco;

    Udito l’avv. Izzo per l’appellante;

    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

     

    FATTO

    1. L’odierna appellante, società Totola Immobiliare S.r.l., è proprietaria di un suolo sito nel territorio del Comune di Monte Compatri, avente destinazione a verde pubblico e ricadente nel perimetro del Parco dei Castelli Romani.

    Su di esso, nel 2011 i danti causa dell’odierna istante avevano presentato all’Amministrazione comunale una proposta di Programma integrato di intervento, contemplante una variante intesa a imprimergli destinazione urbanistica edificabile, al fine di realizzarvi un complesso commerciale-residenziale, un parco pubblico attrezzato, un parcheggio e le connesse opere di urbanizzazione; tale intervento avrebbe dovuto porsi a completamento di un progetto, originariamente unitario e poi sdoppiato in due tronconi, il primo dei quali si era già concretizzato nel 2009 con l’approvazione di piano particolareggiato su terreno limitrofo.

    Nell’ambito dell’iter procedimentale avviato per l’adozione e la successiva approvazione del predetto P.P.I., gli originari proponenti avevano chiesto all’Ente Parco dei Castelli Romani di esprimere il proprio nulla osta; a fronte di tale istanza, l’Ente Parco ha in un primo momento richiesto un’integrazione istruttoria e quindi, dopo la risposta dell’odierna istante (contestualmente dichiaratasi nuova proprietaria del suolo), comunicato dapprima i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, e quindi il definitivo diniego del nulla osta.

    2. Avverso tale determinazione negativa la società istante è insorta in sede giurisdizionale, lamentandone in primis la tardività, essendo la stessa intervenuta dopo la formazione del silenzio-assenso maturato per il decorso del termine di cui agli artt. 13, comma 1, della legge 6 dicembre 1991, nr. 394 (Legge quadro sulle aree protette), e 28, comma 1, della legge regionale del Lazio 6 ottobre 1997, nr. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali), e senza la previa rimozione in autotutela di tale titolo tacito; in seconda battuta, ha censurato anche nel merito il giudizio di non compatibilità col Piano del parco.

    3. Il T.A.R. del Lazio, investito della controversia, ha respinto le domande attoree con la sentenza in epigrafe, osservando in estrema sintesi:

    - che la possibilità della formazione per silentium di titoli abilitativi in materia paesaggistica e ambientale è oggi esclusa in via generale dalla disposizione dell’art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, nr. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come modificato prima dalla legge 11 febbraio 2005, nr. 15 (Modifiche ed integrazioni alla L. 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa), e quindi dal decreto-legge 14 marzo 2005, nr. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito con modificazioni dalla legge 14 maggio 2005, nr. 80;

    - che, conseguentemente, il meccanismo del silenzio-assenso disciplinato dal precitato art. 13 della legge nr. 394 del 1991 (così come gli analoghi istituti contemplati dalla legislazione regionale) deve intendersi implicitamente abrogato dalla sopravvenuta disposizione del 2005;

    - che, in ogni caso, anche a voler ritenere tuttora vigente la suindicata disposizione, nella specie il termine di formazione del silenzio-assenso non avrebbe mai potuto iniziare a decorrere a cagione dell’incompletezza della documentazione trasmessa in allegato all’istanza di nulla osta (non essendo stata, in particolare, prodotta l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla competente Soprintendenza);

    - che, peraltro, erano infondate anche le censure proposte in subordine avverso le ragioni addotte dall’Ente Parco a sostegno del diniego di nulla osta.

    4. Con l’odierno appello, la società originaria ricorrente ha articolato avverso la detta sentenza cinque motivi di impugnazione:

    I) error in iudicando; errata ricostruzione del quadro normativo di riferimento; in particolare: violazione e falsa applicazione dell’art. 13, comma 1, l. nr. 394/1991; violazione e falsa applicazione degli artt. 20, commi 1 e 4, 29, comma 2, e 2, l. nr. 241/1990 e s.m.i.; violazione e falsa applicazione dell’art. 15 disp. prel. cod. civ.; violazione e falsa applicazione dell’art. 28, l.r. nr. 29/1997 e dell’art. 22, comma 1, l. nr. 1572005 e dell’art. 29, l. nr. 241/1990 (in relazione all’affermazione relativa all’intervenuta abrogazione dell’art. 13, comma 1, l. nr. 394/1991 per effetto della novella del 2005);

    II) error in iudicando; non corretta interpretazione delle risultanze documentali; violazione ed errata applicazione sotto altro profilo degli artt. 13, comma 1, l. nr. 394/1991 e 28, l.r. nr. 29/1997 (in relazione alla subordinata affermazione circa il mancato decorso del termine di formazione del silenzio-assenso, trattandosi nella specie non di richiesta di titolo edilizio, bensì di proposta di P.P.I., con la conseguente non necessità di autorizzazione paesaggistica nella fase in questione);

    III) errore di giudizio consequenziale (in relazione alla conseguente necessità di previa rimozione in autotutela del titolo abilitativo tacito formatosi, esclusa dal primo giudice);

    IV) omessa pronuncia nei riguardi del terzo motivo di impugnazione (con riferimento alla mancata replica alle controdeduzioni svolte dalla istante in riscontro al preavviso di diniego);

    V) insufficiente motivazione; travisamento del contenuto del quarto motivo e non corrispondenza tra statuizione e motivo (in relazione alla parte della sentenza impugnata nella quale sono state respinte le doglianze formulate avverso le ragioni addotte a sostegno del diniego di nulla osta).

    5. Si è costituito l’Ente Parco dei Castelli Romani, opponendosi con atto formale all’accoglimento dell’appello.

    6. All’esito dell’udienza pubblica del 17 novembre 2015, la Sezione Quarta del Consiglio di Stato ha rimesso a questa Adunanza plenaria la questione del rapporto fra le previsioni contenute nell’art. 13, comma 1, l. nr. 394/1991 e nell’art. 20, comma 4, l. nr. 241/1990 (come modificato dalla novella del 2005), registrando sul punto un contrasto di giurisprudenza.

    In particolare, nell’ordinanza di rimessione è stata evidenziata l’esistenza di due diversi indirizzi sulla questione de qua:

    a) un primo orientamento esclude che il novellato art. 20 della legge nr. 241/1990 abbia comportato l’abrogazione dell’art. 13, comma 1, della legge nr. 394/1991, attesa la specialità di quest’ultima disposizione e non essendo il comma 4 del citato art. 20 espressivo di un generale divieto di silenzio-assenso in materia paesaggistica e ambientale, sibbene derogatorio dell’opposto principio della generale utilizzabilità di tale modulo introdotto nell’ordinamento dai precedenti commi dello stesso articolo, in modo da non escludere che il legislatore possa introdurre – nel rispetto dei limiti costituzionali e comunitari – previsioni specifiche di silenzio-assenso, e dunque anche che possano conservare efficacia analoghe norme previgenti (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2014, nr. 3407; id., 29 dicembre 2008, nr. 6591);

    b) altro indirizzo, invece, esclude la sopravvivenza di norme aventi a oggetto ipotesi di silenzio-assenso anteriori alla novella del 2005, sulla base di una rigorosa applicazione del criterio cronologico della successione delle leggi nel tempo (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 gennaio 2014, nr. 119; id., sez. IV, 28 ottobre 2013, nr. 5188).

    La Sezione rimettente, pur nel devolvere a questa Adunanza plenaria la risoluzione del conflitto, ritiene di aderire al secondo e più rigoroso indirizzo, supportando l’assunto anche con ulteriori rilievi che deporrebbero nel senso di una “linea di tendenza” del nostro ordinamento nel senso di escludere la possibilità di formazione di titoli abilitativi per silentium in settori “sensibili” quali sono quelli della tutela del paesaggio, dell’ambiente e dei beni culturali.

    7. All’udienza del 27 aprile 2016, dopo la discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

    DIRITTO

    8. Ai fini dell’esame della questione di diritto devoluta a questa Adunanza plenaria dalla Sezione Quarta, giova richiamare nella sua interezza il disposto dell’art. 13 della legge nr. 394 del 1991, in materia di aree naturali protette:

    …1. Il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta dell’Ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l’intervento ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta si intende rilasciato. Il diniego, che è immediatamente impugnabile, è affisso contemporaneamente all’albo del comune interessato e all’albo dell’Ente parco e l’affissione ha la durata di sette giorni. L’Ente parco dà notizia per estratto, con le medesime modalità, dei nulla osta rilasciati e di quelli determinatisi per decorrenza del termine.

    2. Avverso il rilascio del nulla osta è ammesso ricorso giurisdizionale anche da parte delle associazioni di protezione ambientale individuate ai sensi della legge 8 luglio 1986, n. 349.

    3. L’esame delle richieste di nulla osta può essere affidato con deliberazione del Consiglio direttivo ad un apposito comitato la cui composizione e la cui attività sono disciplinate dal regolamento del parco.

    4. Il Presidente del parco, entro sessanta giorni dalla richiesta, con comunicazione scritta al richiedente, può rinviare, per una sola volta, di ulteriori trenta giorni i termini di espressione del nulla osta”.

    Di tenore sostanzialmente analogo, sul piano della legislazione regionale, è l’art. 28 della l.r. nr. 29/1997, che per quanto attiene alla disciplina del nulla osta de quo nella Regione Lazio così recita:

    …1. Il rilascio di concessioni od autorizzazioni, relativo ad interventi, impianti ed opere all’interno dell’area naturale protetta, è sottoposto a preventivo nulla osta dall’ente di gestione ai sensi dell’articolo 13, commi 1, 2 e 4 della L.R. n. 394/1991. Ai fini dell’acquisizione del nulla-osta, le amministrazioni interessate convocano apposite conferenze di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater della L. n. 241/1990 e successive modifiche e dell’articolo 17 della legge regionale 22 ottobre 1993, n. 57 (Norme generali per lo svolgimento del procedimento amministrativo, l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa) e successive modifiche.

    2. Il nulla-osta di cui al comma 1 verifica la conformità con le norme di salvaguardia di cui all’articolo 9, comma 3, lettera b), con il piano e con il regolamento dell’area naturale protetta, nonché il rispetto dei criteri indicati nell’articolo 33.

    3. Qualora nelle aree naturali protette venga esercitata un’attività in difformità dal piano, dal regolamento o dal nulla-osta, il legale rappresentante dell’ente di gestione dispone la sospensione dell’attività medesima ed ordina la riduzione in pristino o la ricostruzione di specie vegetali o animali ai sensi dell’articolo 29 della L. n. 394/1991.

    4. L’ente di gestione dell’area naturale protetta interviene nei giudizi riguardanti fatti dolosi o colposi che possano compromettere l’integrità del patrimonio naturale e ha facoltà di ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi lesivi delle finalità istruttive dell'area naturale protetta.

    4-bis. Nel caso di interventi abusivi previsti dall’articolo 31 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) e di inerzia dell’ente di gestione dell’area naturale protetta o del comune nell’adozione degli atti di cui, rispettivamente, al comma 3 del presente articolo e al comma 2 del citato articolo 31, la Giunta regionale, previo invito a provvedere entro un congruo termine, esercita i poteri sostitutivi e ordina essa stessa la riduzione in pristino. Qualora il responsabile dell’abuso non provveda alla riduzione in pristino disposta dalla Regione, l’opera abusiva e l’area prevista dal comma 3 dell’articolo 31 del D.P.R. n. 380/2001 sono acquisiti al patrimonio della Regione medesima che provvede altresì alla demolizione dell’opera ai sensi della normativa vigente”.

    9. Pertanto, il dato qualificante dell’istituto in esame è costituito dall’obbligatorietà della sua richiesta ai fini del “rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco”, e quindi allorché debba verificarsi la compatibilità con la tutela dell’area naturale protetta di specifici interventi di modificazione o trasformazione che su di essa possono incidere.

    Tanto corrisponde alla ratio dell’istituto, che è appunto finalizzato all’accertamento da parte dell’Ente preposto dell’impatto dell’intervento richiesto sui valori naturali e paesaggistici del parco, e quindi della sua ammissibilità a fronte della prioritaria esigenza di salvaguardia e tutela di tali valori; per questo, il legislatore ha chiaramente costruito il nulla osta come atto destinato a precedere il rilascio di provvedimenti abilitativi “puntuali”, ossia legittimanti un singolo e specifico intervento di trasformazione del territorio.

    Ne discende che la previsione del più volte citato art. 13 – così come quelle complementari delle leggi regionali in materia – non è applicabile agli atti di programmazione e pianificazione urbanistica, quand’anche connotati da contenuti fortemente specifici e puntuali quanto a prefigurazione delle future trasformazioni del territorio, come è nel caso (per restare al caso che qui occupa) del Programma integrato di intervento, giusta la disciplina generale di cui all’art. 16 della legge 17 febbraio 1992, nr. 179 (Norme per l’edilizia residenziale pubblica) e quella regionale di cui alla legge regionale del Lazio 26 giugno 1997, nr. 22 (Norme in materia di programmi integrati di intervento per la riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale del territorio della Regione).

    Si potrebbe anzi addirittura avanzare dubbi sulla stessa ammissibilità dello strumento urbanistico attuativo de quo in area che, come è nella fattispecie in esame, risulti già normata dal Piano del parco: ciò alla stregua della lettura che questo Consiglio di Stato ha dato della previsione normativa per cui tale specifico strumento “sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione” (art. 12, comma 12, l. nr. 394/1991), in modo da conformare gli stessi strumenti urbanistici generali e ogni altra forma di pianificazione del territorio corrispondente all’area naturale protetta (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 novembre 2014, nr. 5821).

    10. Quest’ultima questione non è comunque sollevata nel presente giudizio, e peraltro non è ignota la prassi diffusa, specie per strumenti urbanistici attuativi dal contenuto fortemente “conformativo” come è quello per cui qui è causa, di anticipare alla fase di formazione di questi l’acquisizione del nulla osta dell’Ente Parco, al fine di verificare la compatibilità delle scelte stesse di pianificazione e programmazione con i valori che tale Ente è preposto a tutelare.

    In passato, proprio esaminando tale prassi, questo Consiglio di Stato, premesso in linea di diritto che l’oggetto della valutazione propria del nulla osta de quo è costituito, oltreché dall’impatto dell’opera sul contesto ambientale oggetto di tutela, da tutti gli aspetti di protezione del territorio, anche relativi alla disciplina di natura urbanistica ed edilizia recepita dal Piano del parco, ha osservato che i particolari dell’intervento edificatorio sono apprezzabili nella loro effettiva entità e consistenza solo alla luce del maggior grado di dettaglio e livello di approfondimento connotanti gli elaborati progettuali e plani-volumetrici allegati alla successiva richiesta del permesso di costruire, mentre il parere espresso sul piano attuativo a monte si basa su una valutazione di principio attorno alla compatibilità dell’intervento col contesto vincolato in cui viene a collocarsi, e attorno all’incidenza della sua percezione visiva sulle caratteristiche del sito, resa possibile sulla base degli elaborati di massima da allegare a corredo del piano medesimo (sez. VI, 7 novembre 2012, nr. 5630).

    Dal che è dato evincere, in primo luogo, che l’eventuale anticipazione della richiesta di nulla osta alla fase di approvazione del piano attuativo non può mai determinare l’esclusione della necessità di acquisizione dell’assenso ex art. 13, l. nr. 394/1991 nel momento successivo del rilascio dei titoli ad aedificandum, laddove solo è dato apprezzare in modo compiuto e globale l’impatto dell’intervento sul territorio.

    In questa sede, i rilievi testé richiamati possono essere chiariti e integrati precisando che, nelle ipotesi come quella di che trattasi, in cui si ritiene di interpellare l’Ente Parco nella fase di formazione dello strumento attuativo, ciò avviene non già in applicazione del più volte citato art. 13, l. nr. 394/1991, ma per più generali ragioni collaborative e di economia procedurale, non essendo né ragionevole né opportuno proseguire le attività intese all’esecuzione dell’intervento programmato e spingerle fino a un grado estremo di dettaglio prima di aver acquisito un primo parere dell’autorità preposta a valutarne l’impatto sul territorio.

    11. Applicando alla fattispecie in esame le coordinate di cui sopra, risulta evidente che il parere richiesto dai danti causa dell’odierna appellante e denegato dall’Ente Parco, malgrado il formale richiamo all’art. 13 della legge nr. 394 del 1991, deve ritenersi estraneo all’ambito di applicazione di tale norma, siccome intervenuto non già nella fase prodromica al rilascio del titolo ad aedificandum, sibbene durante l’iter di formazione del retrostante P.P.I. (e, quindi, soggetto ai rilievi che si sono svolti in ordine alla natura meramente “collaborativa” dell’apporto dell’Ente Parco ed alle ricadute che ciò determina).

    Donde la non invocabilità, in ogni caso, del meccanismo del silenzio-assenso disciplinato dalla norma, che deve intendersi logicamente applicabile alle sole ipotesi, cui la norma è specificamente riferibile, di titoli abilitativi “puntuali”.

    12. Da quanto sopra discende, da un lato, la non rilevanza ai fini della definizione del presente giudizio della questione di diritto devoluta all’Adunanza plenaria dalla Sezione Quarta del Consiglio di Stato; per altro verso, la possibilità di un’immediata definizione parziale della causa, attesa l’evidente infondatezza dei primi tre motivi di gravame, i quali tutti sono basati sul presupposto dell’applicabilità alla fattispecie in esame dell’art. 13, l. nr. 394/1991 (ciò che, invece, si è visto doversi escludere per le ragioni dianzi esposte).

    13. Ciò chiarito e statuito, la causa va poi restituita alla Sezione rimettente per l’esame dei residui motivi d’appello e la definizione totale della controversia.

    14. Resta quindi riservata al definitivo ogni ulteriore statuizione, anche sulle spese di lite.

    P.Q.M.

    Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), non definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge in parte come meglio precisato in motivazione e restituisce la causa per il prosieguo alla Sezione Quarta.

    Riserva al definitivo ogni ulteriore statuizione, anche sulle spese.

    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

    Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:

    Alessandro Pajno, Presidente

    Filippo Patroni Griffi, Presidente

    Sergio Santoro, Presidente

    Giuseppe Severini, Presidente

    Luigi Maruotti, Presidente

    Carlo Deodato, Consigliere

    Nicola Russo, Consigliere

    Sandro Aureli, Consigliere

    Roberto Giovagnoli, Consigliere

    Manfredo Atzeni, Consigliere

    Raffaele Greco, Consigliere, Estensore

    Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

    Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

     



     



    IL PRESIDENTE

     



     



     



    L'ESTENSORE


    IL SEGRETARIO

     



     



     



     



     



    DEPOSITATA IN SEGRETERIA

    Il 24/05/2016

    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

    Il Dirigente della Sezione

    Ultimo aggiornamento Giovedì 23 Giugno 2016 12:59
     

    Risarcimento del danno ambientale. Va bene che agisca solo lo Stato!

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    SENTENZA N. 126
    ANNO 2016
    REPUBBLICA ITALIANA
    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    LA CORTE COSTITUZIONALE


    composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
    ha pronunciato la seguente
    SENTENZA
    nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 311, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), promosso dal Tribunale ordinario di Lanusei nel procedimento penale a carico di M.F. ed altri con ordinanza del 13 febbraio 2015, iscritta al n. 107 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell’anno 2015.
    Visti gli atti di costituzione di M.F., di R.P. ed altri, del Comune di Ballao, del Comune di Escalaplano e della Regione autonoma Sardegna, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
    udito nell’udienza pubblica del 19 aprile 2016 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
    uditi gli avvocati Leonardo Filippi e Alfredo Gaito per M.F., Riccardo Caboni per il Comune di Ballao e per il Comune di Escalaplano, Alessandra Camba per la Regione autonoma Sardegna e l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per R.P. ed altri (ex art. 44 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611) e per il Presidente del Consiglio dei ministri.
    Ritenuto in fatto
    1.− Il Tribunale ordinario di Lanusei nel procedimento penale promosso a carico di M.F. ed altri, per il reato di cui all’art. 437, commi 1 e 2, del codice penale, con ordinanza del 13 febbraio 2015, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 311, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nella parte in cui attribuisce al Ministero
    dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, e per esso allo Stato, la legittimazione all’esercizio dell’azione per il risarcimento del danno ambientale, escludendo la legittimazione concorrente o sostitutiva della Regione e degli enti locali sul cui territorio si è verificato il danno, in riferimento agli artt. 2, 3, 9, 24 e 32 della Costituzione, nonché al principio di ragionevolezza.
    2.− Premette il rimettente che con decreto 11 luglio 2014 il giudice dell’udienza preliminare del Tribunale ordinario di Lanusei aveva rinviato a giudizio i comandanti militari del Poligono Interforze Salto di Quirra e del suo distaccamento a mare di Capo S. Lorenzo, succedutisi nei rispettivi comandi dal marzo 2001 al 2012, imputando loro il reato di cui all’art. 437, commi 1 e 2, cod. pen.
    3.− Agli imputati era stato contestato di aver omesso l’adozione di precauzioni e cautele nell’esercizio delle attività militari, tra cui anche la collocazione di segnali di pericolo di esposizione di uomini ed animali a sostanze tossiche e radioattive presenti nelle aree ad alta intensità militare, cagionando così un persistente e grave disastro ambientale con enorme pericolo chimico e radioattivo per la salute del personale civile e militare del Poligono, dei cittadini dei centri abitati circostanti, dei pastori insediati in quel territorio e dei loro animali da allevamento.
    Tra le persone offese indicate nel decreto di rinvio a giudizio figuravano lo Stato, la Regione autonoma Sardegna, le Province di Cagliari e d’Ogliastra, nonché i Comuni il cui territorio era stato esposto alle sostanze contaminanti.
    4.− Nel corso dell’udienza preliminare e nella prima udienza dibattimentale, si costituivano o avevano fatto richiesta di costituzione di parte civile per il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale la Regione autonoma Sardegna, la Provincia di Cagliari ed alcuni Comuni, nonché numerose persone, tra cittadini, personale militare, allevatori e loro familiari, che avevano lamentato danni patrimoniali alla salute, da esposizione a sostanze nocive e da perdita parentale.
    Tutti questi soggetti avevano chiesto anche la chiamata in causa, quale responsabile civile dei danni asseritamente patiti, lo Stato italiano, il quale si costituiva in persona del Presidente del Consiglio dei ministri.
    Con istanza depositata all’udienza del 29 ottobre 2014, la Regione autonoma Sardegna, quale ente sul cui territorio si era prodotto il danno descritto nel capo di imputazione, aveva chiesto, altresì, di costituirsi parte civile per il risarcimento del danno ambientale, previa dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 311, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006.
    Il Ministero dell’ambiente non si è costituito parte civile per chiedere il risarcimento del danno ambientale.
    5.− Il rimettente ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale prospettata dalla Regione autonoma Sardegna.
    Premette che non determina irrilevanza della questione la circostanza che la Regione si sia già costituita parte civile per il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale iure proprio, che costituisce domanda diversa rispetto a quella di risarcimento del danno ambientale.
    Rileva, quindi, che la giurisprudenza, sia di merito che di legittimità ha interpretato il citato art. 311, comma 1, del codice dell’ambiente, nel senso che lo stesso attribuisce la legittimazione a costituirsi parte civile per il risarcimento del danno ambientale solo allo Stato; tuttavia, una diversa interpretazione sarebbe possibile in ragione di quanto affermato da questa Corte con la sentenza n.
    235 del 2009, secondo la quale l’art. 311, comma 1, del d.lgs. n. 156 del 2006, pur non riconoscendo espressamente la legittimazione ad agire delle Regioni, «neppure la esclude in modo esplicito».
    Al contrario, in base a quanto previsto dall’art. 313, comma 7, del codice dell’ambiente, la legittimazione a costituirsi parte civile nei processi per reati ambientali spetta non solo al Ministero ma anche all’ente pubblico territoriale e ai soggetti privati che per effetto della condotta illecita abbiano subito un danno risarcibile ai sensi dell’art. 2043 del codice civile, diverso da quello ambientale.
    La giurisprudenza di legittimità ha affermato che non sussiste alcuna antinomia reale fra la norma generale di cui all’art. 2043 cod. civ. (che attribuisce a tutti il diritto di ottenere il risarcimento del danno per la lesione di un diritto) e la norma speciale di cui all’art. 311, comma l, del d.lgs. n. 152 del 2006 (che riserva esclusivamente allo Stato la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno da lesione all’ambiente, inteso come diritto pubblico generale a fondamento costituzionale). E difatti, come sempre accade nei rapporti tra norma generale e norma speciale, l’entrata in vigore di quest’ultima ha determinato che la precedente norma generale deve essere ora interpretata nel senso che l’estensione della norma generale stessa si è ristretta, perché il proprio ambito di applicazione non comprende più la fattispecie ora disciplinata dalla norma speciale.
    Il ricorrente richiama, quindi, la sentenza della Corte costituzionale n. 641 del 1987, secondo la quale: l’ambiente «non è certamente possibile oggetto di una situazione soggettiva di tipo appropriativo: ma, appartenendo alla categoria dei c.d. beni liberi, è fruibile dalla collettività e dai singoli», ed è valore primario ed assoluto, che in quanto tale (sentenza n. 85 del 2013) non può essere sacrificato ad altri interessi, ancorché costituzionalmente tutelati.
    6.− Tanto premesso, il Tribunale deduce il contrasto della disposizione impugnata, in particolare, con gli artt. 3, 9, 24 e 32 Cost.
    Il codice dell’ambiente procede su un doppio binario. Da un lato, in un ambito amministrativo, gli artt. 304, 305 e 306 del d.lgs. n. 152 del 2006 prevedono l’azione di prevenzione e ripristino ambientale e il potere di adottare l’ordinanza di cui agli artt. 312 e 313 del medesimo d.lgs., mentre su un secondo binario, giurisdizionale, opera la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno. Detta alternatività trova conferma nell’art. 315 del medesimo codice, che stabilisce l’improseguibilità dell’azione giudiziaria in caso di adozione dell’ordinanza ministeriale di cui al citato art. 313.
    L’accentramento delle funzioni amministrative in capo allo Stato è stata ritenuta conforme a Costituzione con la sentenza n. 235 del 2009. Tuttavia, ad avviso del rimettente, ciò non rileverebbe in relazione all’accentramento della legittimazione ad agire per il risarcimento del danno ambientale a proposito del quale tale sentenza ha affermato che «la legittimazione ad agire in sede giurisdizionale, da un lato, non costituisce una funzione amministrativa e, dall’altro lato, non risponde alla logica del riparto, dal momento che il riconoscimento della legittimazione dello Stato non esclude quella delle Regioni, e viceversa».
    Né possono trovare applicazione i principi che regolano il riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni.
    La disciplina della legittimazione ad agire per il risarcimento del danno ambientale non può essere giustificata dall’esigenza di unitarietà ed omogeneità messa in luce per assolvere l’accentramento statale della funzione amministrativa, oppure dall’esigenza di evitare l’aggressione processuale
    dell’imputato o il difficile governo del processo per il numero di parti costituite, poiché si impedisce al titolare di agire per la tutela di un proprio diritto che è primario ed assoluto.
    La norma impugnata ha, quindi, determinato il passaggio da un sistema di tutela diffuso ad un sistema di tutela esclusivo, senza possibilità intermedie.
    Peraltro, nella vigenza dell’art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale) la legittimazione degli enti minori non era fondata sulla lesione di un loro bene economico, ma sulla loro funzione a tutela della collettività e delle comunità del proprio ambito territoriale e degli interessi all’equilibrio ecologico, biologico e sociologico del territorio che ad essi fanno capo.
    La legittimazione ad agire in capo ad un solo soggetto non è in grado di garantire un sufficiente livello di tutela della collettività e delle comunità, determinando l’irragionevole sacrificio di un aspetto ineludibile nel sistema di tutela.
    6.1.− Con specifico riguardo alla violazione dell’art. 3 Cost., il rimettente afferma che la disciplina in questione non tiene conto che la Regione e gli enti territoriali sono soggetti esponenziali della collettività che opera nel territorio leso, e che il territorio è parte costitutiva della soggettività degli stessi. Dunque, la privazione della possibilità di agire in giudizio dà luogo a disparità di trattamento tra soggetti portatori di una identica posizione giuridica.
    6.2.− Sussisterebbe anche la lesione dell’art. 2 Cost., in quanto la deroga alla disciplina generale della responsabilità civile determina un trattamento deteriore del diritto ad un ambiente salubre, diritto primario ed assoluto rientrante tra i diritti inviolabili dell’uomo, rispetto ai restanti diritti costituzionali di pari valore, i quali, con riguardo alla sfera di tutela della responsabilità civile, non subiscono alcuna limitazione nella titolarità della legittimazione ad agire.
    Il diritto all’ambiente, in un suo aspetto fondamentale che ne indica il grado di protezione che l’ordinamento gli appresta, ovvero la tutela giurisdizionale, viene discriminato rispetto agli altri diritti primari e assoluti, in assenza di apprezzabile ragione giustificatrice.
    6.3.− Anche l’art. 24 Cost. è violato atteso che si impedisce ad un soggetto, portatore di un interesse concretamente leso dall’azione illecita, di reagire per la sua tutela in via giurisdizionale.
    6.4.− Sussisterebbe, altresì, la lesione degli artt. 2, 9 e 32 Cost., parametri che tutelano il diritto alla salute e al paesaggio, quali espressione diretta del bene ambiente salubre, diritto primario ed assoluto, e per questo inviolabile.
    La disciplina introdotta dall’art. 311, comma 1, del codice dell’ambiente, nel limitare la legittimazione ad agire rispetto a quella che discenderebbe dall’applicazione dei principi generali in materia di illecito, finirebbe per ledere lo stesso diritto all’ambiente, alla salubrità e all’integrità del paesaggio.
    La violazione apparirebbero ancora più evidente in ragione della irragionevolezza della norma, laddove si consideri che i soggetti, che quest’ultima esclude dalla legittimazione ad agire, sono quelli più vicini agli interessi concretamente lesi dal danno.
    La limitazione della legittimazione ad agire costituisce un arretramento della tutela giurisdizionale del diritto all’ambiente salubre, in quanto depotenzia il ruolo degli enti territoriali e delle comunità locali.
    6.5.− Infine rileva il rimettente che la decisione dello Stato di chiedere o meno la condanna al risarcimento del danno, essendo lo stesso attore e convenuto, potrebbe essere frutto di valutazioni di mera opportunità e non di un apprezzabile e sincero bilanciamento dei valori primari in gioco.
    7.− Si è costituito M.F., imputato nel processo penale in cui è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale, con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 26 giugno 2015, deducendo l’inammissibilità ed infondatezza della stessa.
    Assume la parte privata che non sussiste il contrasto con i parametri costituzionali invocati dal rimettente, atteso che la direttiva comunitaria 21 aprile 2004, n. 2004/35/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale) ha distinto il danno ambientale dagli altri tipi di danno. Lo stesso attiene ad un bene immateriale unitario e la titolarità dell’azione risarcitoria va inserita nella materia ambientale riservata alla competenza esclusiva dello Stato.
    7.1.− Si è costituito il Comune di Ballao, già parte civile iure proprio nel procedimento penale, con atto depositato il 26 giugno 2015, prospettando l’illegittimità costituzionale della norma impugnata, in riferimento ai medesimi parametri dell’ordinanza di rimessione.
    Il Comune formula argomentazioni analoghe a quelle del rimettente e ricorda che una particolare tutela costituzionale agli enti locali si rinviene negli artt. 43 e 44 dello statuto della Regione autonoma Sardegna, che evidenzia come Regione ed enti locali siano logici titolari della difesa dei relativi elementi costitutivi, fra i quali rientra evidentemente l’ambiente, se inciso nella sua integrità e salubrità.
    Infine, rileva che il principio “chi inquina paga” (art. 3 del d.lgs. n. 152 del 2006), implica che l’autore del danno ambientale sia sempre perseguibile per il risarcimento.
    7.2.− Anche il Comune di Escalaplano, anch’esso parte civile iure proprio nel procedimento penale, si è costituito con atto depositato il 26 giugno 2015, prospettando argomentazioni analoghe a quelle formulate del Comune di Ballao.
    7.3.− Si è costituita, con atto depositato il 30 giugno 2015, giusta delibera della Giunta regionale del 23 giugno 2015, la Regione autonoma Sardegna chiedendo che la questione di legittimità costituzionale venga accolta, prospettando argomentazioni analoghe a quelle esposte nell’ordinanza di rimessione.
    Deduce, altresì, come accennato anche dal rimettente, che nel caso concreto verificatosi nel processo penale a quo, lo Stato è l’unico soggetto legittimato ad agire in via giurisdizionale per il risarcimento del danno ambientale e, al contempo, responsabile civile, e quindi si troverebbe ad assumere la veste di responsabile civile e di destinatario del risarcimento.
    7.4.− Si sono costituiti R.P. ed altri, imputati nel procedimento penale a quo, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, ex art. 44 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611 (Approvazione del T.U. delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato), chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
    Espongono, in particolare, che la norma in questione non pregiudica il diritto all’esercizio dell’azione risarcitoria iure proprio da parte dell’ente territoriale interessato, in ragione di quanto previsto dall’art. 313, comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006.
    7.5.− È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato il 30 giugno 2015.
    La difesa dello Stato ha svolto argomentazioni difensive e conclusioni analoghe a quelle prospettate da R.P. ed altri.
    8.− Il Comune di Ballao e il Comune di Escalaplano hanno depositato memorie, di analogo contenuto, in data 22 marzo 2016, con le quali hanno ribadito le difese e le conclusioni svolte.
    9.− Anche M.F. ha depositato memoria il 24 marzo 2016, con la quale ha ricordato la possibilità per gli enti locali di agire iure proprio per il risarcimento del danno.
    Osserva che la norma in questione tiene conto dell’esigenza di proteggere l’ambiente come realtà a sé stante, unitariamente, e a prescindere dal valore patrimoniale delle singole componenti.
    10.− Il Presidente del Consiglio dei ministri, nonché R.P. ed altri, hanno depositato memorie, di analogo contenuto, il 29 marzo 2016.
    In particolare deducono che la scelta dello Stato di non esercitare l’azione civile nel processo a quo è suscettibile di essere superata laddove, all’esito del procedimento penale, emergesse la responsabilità penale degli imputati, nel qual caso non sarebbe preclusa allo Stato la possibilità di attivare in sede giurisdizionale o amministrativa la tutela risarcitoria ambientale ricollegabile alla condotta degli imputati.
    Considerato in diritto
    1.− In via preliminare, va osservato che R.P. ed altri e M.F., nonché i Comuni di Ballao ed Escalaplano e la Regione autonoma Sardegna, che sono intervenuti nel presente giudizio incidentale, sono parti, in quanto, i primi, imputati e gli enti locali, parti civili (iure proprio), nel giudizio a quo. Pertanto gli interventi sono ammissibili.
    2.− La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata dal Tribunale ordinario di Lanusei nel procedimento penale promosso a carico di M.F. ed altri, per il reato di cui all’art. 437, commi 1 e 2, del codice penale, con ordinanza del 13 febbraio 2015.
    Il rimettente sospetta di illegittimità costituzionale l’art. 311, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nella parte in cui attribuisce al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, e per esso allo Stato, la legittimazione all’esercizio dell’azione per il risarcimento del danno ambientale, escludendo la legittimazione concorrente o sostitutiva della Regione e degli enti locali sul cui territorio si è verificato il danno.
    3.− Premette il rimettente che con decreto 11 luglio 2014 il giudice per l’udienza preliminare del Tribunale ordinario di Lanusei aveva rinviato a giudizio i comandanti militari del Poligono Interforze Salto di Quirra e del suo distaccamento a mare di Capo S. Lorenzo, succedutisi nei rispettivi comandi dal marzo 2001 al 2012, imputando loro il reato di cui all’art. 437, commi 1 e 2, cod. pen.
    Agli imputati era stato contestato di aver omesso l’adozione di precauzioni e cautele nell’esercizio delle attività militari, tra cui anche la collocazione di segnali di pericolo di esposizione di uomini ed animali a sostanze tossiche e radioattive presenti nelle aree ad alta intensità militare, cagionando così un persistente e grave disastro ambientale con enorme pericolo chimico e radioattivo per la salute del personale civile e militare del Poligono, dei cittadini dei centri abitati circostanti, dei pastori insediati in quel territorio e dei loro animali da allevamento.
    Ad avviso del rimettente, quindi, sussiste la rilevanza della questione, dovendosi fare applicazione della norma impugnata, con riguardo alla richiesta della Regione autonoma Sardegna di potersi costituire parte civile nel processo penale per il risarcimento del danno ambientale.
    4.− Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo prospetta (in riferimento agli artt. 3, 9, 24 e 32 della Costituzione) che l’accentramento della legittimazione ad agire in capo ad un solo soggetto non garantirebbe un sufficiente livello di tutela della collettività e della comunità, nonché degli interessi all’equilibrio economico, biologico e sociologico del territorio, comportando l’irragionevole sacrificio di un aspetto ineludibile nel sistema di tutela. Inoltre (art. 3 Cost., principio di ragionevolezza) l’esclusione della possibilità di agire in giudizio per la Regione e per egli enti territoriali, soggetti esponenziali della collettività che opera nel territorio leso che è parte costitutiva della soggettività degli stessi, rispetto allo Stato, darebbe luogo a disparità di trattamento tra soggetti portatori di identica posizione giuridica. Infine il giudice a quo deduce (art. 2 Cost.) che la deroga alla disciplina generale della responsabilità civile determina un trattamento deteriore del diritto ad un ambiente salubre − diritto primario ed assoluto, rientrante tra i diritti inviolabili dell’uomo di cui al citato parametro costituzionale − rispetto ai restanti diritti costituzionali di pari valore, i quali, con riguardo alla sfera di tutela della responsabilità civile, non subiscono alcuna limitazione nella titolarità della legittimazione ad agire.
    5.− Le questioni sollevate vanno inquadrate nel contesto della disciplina del danno ambientale.
    5.1.− È noto che, sebbene il testo originario della Costituzione non contenesse l’espressione ambiente, né disposizioni finalizzate a proteggere l’ecosistema, questa Corte con numerose sentenze aveva riconosciuto (sentenza n. 247 del 1974) la «preminente rilevanza accordata nella Costituzione alla salvaguardia della salute dell’uomo (art. 32) e alla protezione dell’ambiente in cui questi vive (art. 9, secondo comma)», quali valori costituzionali primari (sentenza n. 210 del 1987). E la giurisprudenza successiva aveva poi superato la ricostruzione in termini solo finalistici, affermando (sentenza n. 641 del 1987) che l’ambiente costituiva «un bene immateriale unitario sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell’insieme, sono riconducibili ad unità. Il fatto che l’ambiente possa essere fruibile in varie forme e differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che assicurano la tutela dei vari profili in cui si estrinseca, non fa venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene unitario che l’ordinamento prende in considerazione».
    Il riconoscimento dell’esistenza di un «bene immateriale unitario» non è fine a se stesso, ma funzionale all’affermazione della esigenza sempre più avvertita della uniformità della tutela, uniformità che solo lo Stato può garantire, senza peraltro escludere che anche altre istituzioni potessero e dovessero farsi carico degli indubbi interessi delle comunità che direttamente fruiscono del bene.
    5.2.− L’espressa individuazione, a seguito della riforma del Titolo V, e della materia «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema», all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., quale competenza esclusiva dello Stato, fotografa, dunque, una realtà già riconosciuta dalla giurisprudenza come desumibile dal complesso dei valori e dei principi costituzionali.
    Essa si accompagna al riconoscimento, nel successivo terzo comma dell’art. 117 Cost., della rilevanza dei numerosi e diversificati interessi che fanno capo alle Regioni e quindi ai relativi enti territoriali.
    Ne risulta così confermato il punto fermo del sistema elaborato dalla giurisprudenza circa la pluralità dei profili soggettivi del bene ambientale (sentenza n. 378 del 2007).
    6.− La prima disciplina organica della materia (la legge 8 luglio 1986, n. 349 “Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale”) rispecchiava tale pluralità, prevedendo (art. 18, comma 3) che l’azione di risarcimento del danno ambientale potesse essere promossa «dallo Stato, nonché dagli enti territoriali sui quali incidano i beni oggetto del fatto lesivo».
    Ciò era coerente con una visione al cui centro era l’introduzione di una peculiare responsabilità di tipo extracontrattuale connessa a fatti, dolosi o colposi, cagionanti un danno ingiusto all’ambiente: in questa prospettiva civilistica non era illogico collegare l’azione ad ogni interesse giuridicamente rilevante.
    7.− Il quadro normativo è tuttavia profondamente mutato con la direttiva 21 aprile 2004, n. 2004/35/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale) che, nel recare la disciplina del danno ambientale in termini generali e di principio, afferma che la prevenzione e la riparazione di tale danno nella misura del possibile «[contribuiscono] a realizzare gli obiettivi ed i principi della politica ambientale comunitaria, stabiliti nel trattato»; tenendo fermo, peraltro, il principio «chi inquina paga», pure stabilito nel Trattato istitutivo della Comunità europea (n. 1 e n. 2 del “considerando”).
    In particolare, nell’Allegato II della direttiva, che attiene alla «Riparazione del danno ambientale», si pone in luce come tale riparazione è conseguita riportando l’ambiente danneggiato alle condizioni originarie tramite misure di riparazione primaria, che sono costituite da «qualsiasi misura di riparazione che riporta le risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni originarie». Solo qualora la riparazione primaria non dia luogo a un ritorno dell’ambiente alle condizioni originarie, si intraprenderà la riparazione complementare e quella compensativa.
    7.1.− Il cambiamento di prospettiva, con la conseguente collocazione del profilo risarcitorio in una posizione accessoria rispetto alla riparazione, è stato fatto proprio dal legislatore, che in sede di attuazione della direttiva, con il d.lgs. n. 152 del 2006, ha statuito la priorità delle misure di “riparazione” rispetto al risarcimento per equivalente pecuniario, quale conseguenza dell’assoluta peculiarità del danno al bene o risorsa “ambiente”.
    Poi, con l’art. 5-bis del decreto-legge n. 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 20 novembre 2009, n. 166, − per rispondere a una procedura di infrazione della UE − si è precisato che il danno all’ambiente deve essere risarcito con le misure di riparazione «primaria», «complementare» e «compensativa» contenute nella direttiva n. 2004/35/CE; prevedendo un eventuale risarcimento per equivalente pecuniario esclusivamente se le misure di riparazione del danno all’ambiente fossero state in tutto o in parte omesse, o fossero state attuate in modo incompleto o difforme rispetto a quelle prescritte ovvero risultassero impossibili o eccessivamente onerose;
    Infine, con l’art. 25 della legge 6 agosto 2013, n. 97 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea − Legge europea 2013), per rispondere all’ulteriore contestazione della Commissione europea, si è ulteriormente riordinata la materia, eliminando i riferimenti al risarcimento “per equivalente patrimoniale” e imponendo per il danno all’ambiente “misure di riparazione” (specificate dall’Allegato 3 alla Parte sesta del d.lgs. n. 152 del 2006).
    7.2.− Di particolare rilievo è l’individuazione dei soggetti che sono tenuti al ripristino. L’adozione delle misure necessarie è in prima battuta a carico del responsabile del danno, ai sensi dell’art. 311 del d.lgs. n. 152 del 2006, ma lo stesso articolo, al comma 2, prevede che, quando le misure risultino in tutto o in parte omesse, o comunque realizzate in modo incompleto o difforme dai termini e modalità prescritti, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare procede direttamente agli interventi necessari, determinando i costi delle attività occorrenti per conseguire la completa e corretta attuazione e agendo nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti.
    8.− Le conseguenze del processo evolutivo indotto dalla normativa comunitaria sono chiaramente percepite da questa Corte quando afferma (sentenza n. 641 del 1987), in ordine all’art. 18 citato, che la legittimazione attiva dello Stato (e allora degli enti territoriali) trovava il suo fondamento «nella loro funzione a tutela della collettività […] e degli interessi all’equilibrio ecologico, biologico e sociologico del territorio».
    La qualificazione in termine di “funzione” manifesta il carattere pubblicistico del ruolo di chi è preposto alla tutela del bene ambientale, carattere, del resto, confermato dalla modalità del suo esercizio. L’art. 311, più volte citato, riconosce al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare la possibilità di scegliere tra la via giudiziaria e quella amministrativa. Nel secondo caso (artt. 313 e 314 del codice dell’ambiente), con ordinanza immediatamente esecutiva, il Ministero ingiunge a coloro che siano risultati responsabili del fatto il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica entro un termine fissato.
    Qualora questi non provvedano in tutto o in parte al ripristino nel termine ingiunto, o all’adozione delle misure di riparazione nei termini e modalità prescritti, il Ministro determina i costi delle attività necessarie a conseguire la completa attuazione delle misure anzidette secondo i criteri definiti con il decreto di cui al comma 3 dell’art. 311 e, al fine di procedere alla realizzazione delle stesse, con ordinanza ingiunge il pagamento, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, delle somme corrispondenti.
    8.1.− Questa Corte ha ritenuto in proposito (sentenza n. 235 del 2009), che «la scelta di attribuire all’amministrazione statale le funzioni amministrative trova una non implausibile giustificazione nell’esigenza di assicurare che l’esercizio dei compiti di prevenzione e riparazione del danno ambientale risponda a criteri di uniformità e unitarietà, atteso che il livello di tutela ambientale non può variare da zona a zona e considerato anche il carattere diffusivo e transfrontaliero dei problemi ecologici, in ragione del quale gli effetti del danno ambientale sono difficilmente circoscrivibili entro un preciso e limitato ambito territoriale».
    In effetti, una volta messo al centro del sistema il ripristino ambientale, emerge con forza l’esigenza di una gestione unitaria: un intervento di risanamento frazionato e diversificato, su base “micro territoriale”, oltre ad essere incompatibile sul piano teorico con la natura stessa della qualificazione della situazione soggettiva in termini di potere (funzionale), contrasterebbe con l’esigenza di una tutela sistemica del bene; tutela che, al contrario, richiede sempre più una visione e strategie sovranazionali, come posto in evidenza, oltre che dalla disciplina comunitaria, dall’ultima
    Conferenza internazionale sul clima tenutasi a Parigi nel 2015, secondo quanto previsto dalla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici.
    9.− È in questo contesto normativo e giurisprudenziale che si inserisce la nuova disciplina del potere di agire in via risarcitoria (d.lgs. n. 152 del 2006), che – contraddittoriamente, secondo il giudice rimettente − ha riservato allo Stato, ed in particolare al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il potere di agire, anche esercitando l’azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale (art. 311), e ha mantenuto solo «il diritto dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale, nella loro salute o nei beni di loro proprietà, di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dei diritti e degli interessi lesi» (art. 313, comma 7, secondo periodo).
    9.1.− La modifica rispetto alla disciplina precedente è in realtà la conseguenza logica del cambiamento di prospettiva intervenuto nella materia.
    All’esigenza di unitarietà della gestione del bene “ambiente” non può infatti sottrarsi la fase risarcitoria. Essa, pur non essendo certo qualificabile come amministrativa, ne costituisce il naturale completamento, essendo volta a garantire alla istituzione su cui incombe la responsabilità del risanamento, la disponibilità delle risorse necessarie, risorse che hanno appunto questa specifica ed esclusiva destinazione.
    9.2.− Tutto ciò risulta con particolare evidenza nella vicenda in esame, in cui la natura dell’ambiente interessato – Poligono Interforze Salto di Quirra e del suo distaccamento a mare di Capo S. Lorenzo − e il tipo di interventi di cui si assume la necessità escludono la possibilità che istituzioni diverse dallo Stato siano abilitate ad effettuare l’opera di ripristino, cosicché sarebbe manifesta la irragionevolezza di un sistema in cui queste altre istituzioni, non onerate di tale compito, potessero avanzare pretese di risarcimento.
    10.− Ciò non esclude – come si è visto − che ai sensi dell’art. 311 del d.lgs. n. 152 del 2006 sussista il potere di agire di altri soggetti, comprese le istituzioni rappresentative di comunità locali, per i danni specifici da essi subiti.
    La Corte di cassazione ha più volte affermato in proposito che la normativa speciale sul danno ambientale si affianca (non sussistendo alcuna antinomia reale) alla disciplina generale del danno posta dal codice civile, non potendosi pertanto dubitare della legittimazione degli enti territoriali a costituirsi parte civile iure proprio, nel processo per reati che abbiano cagionato pregiudizi all’ambiente, per il risarcimento non del danno all’ambiente come interesse pubblico, bensì (al pari di ogni persona singola od associata) dei danni direttamente subiti: danni diretti e specifici, ulteriori e diversi rispetto a quello, generico, di natura pubblica, della lesione dell’ambiente come bene pubblico e diritto fondamentale di rilievo costituzionale.
    11.− Quanto allo specifico profilo di censura connesso al fatto che la disciplina espone al rischio di una inazione statuale, specie nel caso di sovrapposizione tra danneggiato e danneggiante, rischio evidenziato – a detta del ricorrente − dalla mancata costituzione di parte civile, anch’esso è infondato.
    A prescindere dalla considerazione che la proposizione della domanda nel processo penale è solo una delle opzioni previste dal legislatore, potendo lo Stato agire direttamente in sede civile, o in via amministrativa, quel che conta è che l’interesse giuridicamente rilevante di cui sono portatori gli altri soggetti istituzionali non può che attenere alla tempestività ed effettività degli interventi di risanamento.
    Ebbene, tale interesse è preso in considerazione dall’art. 309 del codice dell’ambiente secondo cui le Regioni, le Province autonome e gli enti locali, anche associati, oltre agli altri soggetti ivi previsti, «possono presentare al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, […] denunce e osservazioni, corredate da documenti ed informazioni, concernenti qualsiasi caso di danno ambientale o di minaccia imminente di danno ambientale e chiedere l’intervento statale a tutela dell’ambiente».
    Di tale interesse – suscettibile di tutela giurisdizionale già secondo principi generali − è espressamente prevista l’azionabilità dinanzi al giudice amministrativo con le relative azioni dal successivo art. 310.
    Il sistema, dunque, è idoneo a scongiurare il rischio paventato.
    12.− Alla stregua delle considerazioni fin qui svolte, il dubbio di costituzionalità sollevato dal Tribunale ordinario di Lanusei che si sostanzia, in sintesi, nell’asserita inadeguatezza della disciplina impugnata a salvaguardare la tutela dell’ambiente, anche in relazione al ruolo delle autonomie locali, non è fondato.
    per questi motivi


    LA CORTE COSTITUZIONALE

    dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 311, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 9, 24 e 32 della Costituzione, nonché al principio di ragionevolezza, dal Tribunale ordinario di Lanusei con l’ordinanza in epigrafe.
    Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 aprile 2016.
    F.to:
    Paolo GROSSI, Presidente
    Giancarlo CORAGGIO, Redattore
    Roberto MILANA, Cancelliere
    Depositata in Cancelleria l'1 giugno 2016.
    Il Cancelliere
    F.to: Roberto MILANA

    Ultimo aggiornamento Lunedì 13 Giugno 2016 11:06
     

    Nulla osta dell'Ente Parco

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    N. 00009/2016REG.PROV.COLL.

    N. 00003/2016 REG.RIC.A.P.

    REPUBBLICA ITALIANA

    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

    Il Consiglio di Stato

    in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

    ha pronunciato la presente

    SENTENZA

    sul ricorso in appello nr. 3 di A.P. del 2016, proposto da T.I. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Roberto Maria Izzo, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Monte Santo, 68,

    contro

    l’ENTE PARCO REGIONALE DEI CASTELLI ROMANI, in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,

    nei confronti di

    COMUNE DI MONTE COMPATRI, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito,

    per l’annullamento e la riforma

    della sentenza nr. 8744 del 6 agosto 2014 del T.A.R. del Lazio, Sezione Seconda quater, non notificata, con la quale è stato respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante, e per il conseguente annullamento del diniego di nulla osta del 10 dicembre 2013, prot. AP 6081, con il quale l’Ente Parco dei Castelli Romani ha espresso parere negativo sul Programma integrato di intervento in variante al P.R.G. di cui in appresso, da realizzarsi nel Comune di Monte Compatri, in “loc. Molara”, in terreno di proprietà dell’appellante, e per l’accertamento del silenzio-assenso maturatosi sull’istanza prot. nr. 1401 del 5 aprile 2012, presentata dal dante causa della società appellante, signor Marco Merelli, all’Ente Parco, volta a ottenere il predetto nulla osta per decorso del termine di 60 giorni previsto dal combinato disposto degli artt. 13, comma 1, della legge 6 dicembre 1991, nr. 394, e 28, comma 1, della legge regionale del Lazio 6 ottobre 1997, nr. 29, e per il risarcimento del danno.

     

    Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

    Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Regionale dei Castelli Romani;

    Vista la memoria prodotta dall’appellante in data 24 marzo 2016 a sostegno delle proprie difese;

    Vista l’ordinanza della Sezione Quarta del Consiglio di Stato nr. 538 del 9 febbraio 2016, con cui la causa è stata rimessa all’Adunanza plenaria;

    Visti tutti gli atti della causa;

    Relatore, all’udienza pubblica del giorno 27 aprile 2016, il Consigliere Raffaele Greco;

    Udito l’avv. Izzo per l’appellante;

    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

     

    FATTO

    1. L’odierna appellante, società T.I. S.r.l., è proprietaria di un suolo sito nel territorio del Comune di Monte Compatri, avente destinazione a verde pubblico e ricadente nel perimetro del Parco dei Castelli Romani.

    Su di esso, nel 2011 i danti causa dell’odierna istante avevano presentato all’Amministrazione comunale una proposta di Programma integrato di intervento, contemplante una variante intesa a imprimergli destinazione urbanistica edificabile, al fine di realizzarvi un complesso commerciale-residenziale, un parco pubblico attrezzato, un parcheggio e le connesse opere di urbanizzazione; tale intervento avrebbe dovuto porsi a completamento di un progetto, originariamente unitario e poi sdoppiato in due tronconi, il primo dei quali si era già concretizzato nel 2009 con l’approvazione di piano particolareggiato su terreno limitrofo.

    Nell’ambito dell’iter procedimentale avviato per l’adozione e la successiva approvazione del predetto P.P.I., gli originari proponenti avevano chiesto all’Ente Parco dei Castelli Romani di esprimere il proprio nulla osta; a fronte di tale istanza, l’Ente Parco ha in un primo momento richiesto un’integrazione istruttoria e quindi, dopo la risposta dell’odierna istante (contestualmente dichiaratasi nuova proprietaria del suolo), comunicato dapprima i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, e quindi il definitivo diniego del nulla osta.

    2. Avverso tale determinazione negativa la società istante è insorta in sede giurisdizionale, lamentandone in primis la tardività, essendo la stessa intervenuta dopo la formazione del silenzio-assenso maturato per il decorso del termine di cui agli artt. 13, comma 1, della legge 6 dicembre 1991, nr. 394 (Legge quadro sulle aree protette), e 28, comma 1, della legge regionale del Lazio 6 ottobre 1997, nr. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali), e senza la previa rimozione in autotutela di tale titolo tacito; in seconda battuta, ha censurato anche nel merito il giudizio di non compatibilità col Piano del parco.

    3. Il T.A.R. del Lazio, investito della controversia, ha respinto le domande attoree con la sentenza in epigrafe, osservando in estrema sintesi:

    - che la possibilità della formazione per silentium di titoli abilitativi in materia paesaggistica e ambientale è oggi esclusa in via generale dalla disposizione dell’art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, nr. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come modificato prima dalla legge 11 febbraio 2005, nr. 15 (Modifiche ed integrazioni alla L. 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa), e quindi dal decreto-legge 14 marzo 2005, nr. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito con modificazioni dalla legge 14 maggio 2005, nr. 80;

    - che, conseguentemente, il meccanismo del silenzio-assenso disciplinato dal precitato art. 13 della legge nr. 394 del 1991 (così come gli analoghi istituti contemplati dalla legislazione regionale) deve intendersi implicitamente abrogato dalla sopravvenuta disposizione del 2005;

    - che, in ogni caso, anche a voler ritenere tuttora vigente la suindicata disposizione, nella specie il termine di formazione del silenzio-assenso non avrebbe mai potuto iniziare a decorrere a cagione dell’incompletezza della documentazione trasmessa in allegato all’istanza di nulla osta (non essendo stata, in particolare, prodotta l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla competente Soprintendenza);

    - che, peraltro, erano infondate anche le censure proposte in subordine avverso le ragioni addotte dall’Ente Parco a sostegno del diniego di nulla osta.

    4. Con l’odierno appello, la società originaria ricorrente ha articolato avverso la detta sentenza cinque motivi di impugnazione:

    I) error in iudicando; errata ricostruzione del quadro normativo di riferimento; in particolare: violazione e falsa applicazione dell’art. 13, comma 1, l. nr. 394/1991; violazione e falsa applicazione degli artt. 20, commi 1 e 4, 29, comma 2, e 2, l. nr. 241/1990 e s.m.i.; violazione e falsa applicazione dell’art. 15 disp. prel. cod. civ.; violazione e falsa applicazione dell’art. 28, l.r. nr. 29/1997 e dell’art. 22, comma 1, l. nr. 1572005 e dell’art. 29, l. nr. 241/1990 (in relazione all’affermazione relativa all’intervenuta abrogazione dell’art. 13, comma 1, l. nr. 394/1991 per effetto della novella del 2005);

    II) error in iudicando; non corretta interpretazione delle risultanze documentali; violazione ed errata applicazione sotto altro profilo degli artt. 13, comma 1, l. nr. 394/1991 e 28, l.r. nr. 29/1997 (in relazione alla subordinata affermazione circa il mancato decorso del termine di formazione del silenzio-assenso, trattandosi nella specie non di richiesta di titolo edilizio, bensì di proposta di P.P.I., con la conseguente non necessità di autorizzazione paesaggistica nella fase in questione);

    III) errore di giudizio consequenziale (in relazione alla conseguente necessità di previa rimozione in autotutela del titolo abilitativo tacito formatosi, esclusa dal primo giudice);

    IV) omessa pronuncia nei riguardi del terzo motivo di impugnazione (con riferimento alla mancata replica alle controdeduzioni svolte dalla istante in riscontro al preavviso di diniego);

    V) insufficiente motivazione; travisamento del contenuto del quarto motivo e non corrispondenza tra statuizione e motivo (in relazione alla parte della sentenza impugnata nella quale sono state respinte le doglianze formulate avverso le ragioni addotte a sostegno del diniego di nulla osta).

    5. Si è costituito l’Ente Parco dei Castelli Romani, opponendosi con atto formale all’accoglimento dell’appello.

    6. All’esito dell’udienza pubblica del 17 novembre 2015, la Sezione Quarta del Consiglio di Stato ha rimesso a questa Adunanza plenaria la questione del rapporto fra le previsioni contenute nell’art. 13, comma 1, l. nr. 394/1991 e nell’art. 20, comma 4, l. nr. 241/1990 (come modificato dalla novella del 2005), registrando sul punto un contrasto di giurisprudenza.

    In particolare, nell’ordinanza di rimessione è stata evidenziata l’esistenza di due diversi indirizzi sulla questione de qua:

    a) un primo orientamento esclude che il novellato art. 20 della legge nr. 241/1990 abbia comportato l’abrogazione dell’art. 13, comma 1, della legge nr. 394/1991, attesa la specialità di quest’ultima disposizione e non essendo il comma 4 del citato art. 20 espressivo di un generale divieto di silenzio-assenso in materia paesaggistica e ambientale, sibbene derogatorio dell’opposto principio della generale utilizzabilità di tale modulo introdotto nell’ordinamento dai precedenti commi dello stesso articolo, in modo da non escludere che il legislatore possa introdurre – nel rispetto dei limiti costituzionali e comunitari – previsioni specifiche di silenzio-assenso, e dunque anche che possano conservare efficacia analoghe norme previgenti (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2014, nr. 3407; id., 29 dicembre 2008, nr. 6591);

    b) altro indirizzo, invece, esclude la sopravvivenza di norme aventi a oggetto ipotesi di silenzio-assenso anteriori alla novella del 2005, sulla base di una rigorosa applicazione del criterio cronologico della successione delle leggi nel tempo (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 gennaio 2014, nr. 119; id., sez. IV, 28 ottobre 2013, nr. 5188).

    La Sezione rimettente, pur nel devolvere a questa Adunanza plenaria la risoluzione del conflitto, ritiene di aderire al secondo e più rigoroso indirizzo, supportando l’assunto anche con ulteriori rilievi che deporrebbero nel senso di una “linea di tendenza” del nostro ordinamento nel senso di escludere la possibilità di formazione di titoli abilitativiper silentium in settori “sensibili” quali sono quelli della tutela del paesaggio, dell’ambiente e dei beni culturali.

    7. All’udienza del 27 aprile 2016, dopo la discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

    DIRITTO

    8. Ai fini dell’esame della questione di diritto devoluta a questa Adunanza plenaria dalla Sezione Quarta, giova richiamare nella sua interezza il disposto dell’art. 13 della legge nr. 394 del 1991, in materia di aree naturali protette:

    …1. Il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta dell’Ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l’intervento ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta si intende rilasciato. Il diniego, che è immediatamente impugnabile, è affisso contemporaneamente all’albo del comune interessato e all’albo dell’Ente parco e l’affissione ha la durata di sette giorni. L’Ente parco dà notizia per estratto, con le medesime modalità, dei nulla osta rilasciati e di quelli determinatisi per decorrenza del termine.

    2. Avverso il rilascio del nulla osta è ammesso ricorso giurisdizionale anche da parte delle associazioni di protezione ambientale individuate ai sensi della legge 8 luglio 1986, n. 349.

    3. L’esame delle richieste di nulla osta può essere affidato con deliberazione del Consiglio direttivo ad un apposito comitato la cui composizione e la cui attività sono disciplinate dal regolamento del parco.

    4. Il Presidente del parco, entro sessanta giorni dalla richiesta, con comunicazione scritta al richiedente, può rinviare, per una sola volta, di ulteriori trenta giorni i termini di espressione del nulla osta”.

    Di tenore sostanzialmente analogo, sul piano della legislazione regionale, è l’art. 28 della l.r. nr. 29/1997, che per quanto attiene alla disciplina del nulla osta de quo nella Regione Lazio così recita:

    …1. Il rilascio di concessioni od autorizzazioni, relativo ad interventi, impianti ed opere all’interno dell’area naturale protetta, è sottoposto a preventivo nulla osta dall’ente di gestione ai sensi dell’articolo 13, commi 1, 2 e 4 della L.R. n. 394/1991. Ai fini dell’acquisizione del nulla-osta, le amministrazioni interessate convocano apposite conferenze di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater della L. n. 241/1990 e successive modifiche e dell’articolo 17 della legge regionale 22 ottobre 1993, n. 57 (Norme generali per lo svolgimento del procedimento amministrativo, l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa) e successive modifiche.

    2. Il nulla-osta di cui al comma 1 verifica la conformità con le norme di salvaguardia di cui all’articolo 9, comma 3, lettera b), con il piano e con il regolamento dell’area naturale protetta, nonché il rispetto dei criteri indicati nell’articolo 33.

    3. Qualora nelle aree naturali protette venga esercitata un’attività in difformità dal piano, dal regolamento o dal nulla-osta, il legale rappresentante dell’ente di gestione dispone la sospensione dell’attività medesima ed ordina la riduzione in pristino o la ricostruzione di specie vegetali o animali ai sensi dell’articolo 29 della L. n. 394/1991.

    4. L’ente di gestione dell’area naturale protetta interviene nei giudizi riguardanti fatti dolosi o colposi che possano compromettere l’integrità del patrimonio naturale e ha facoltà di ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi lesivi delle finalità istruttive dell'area naturale protetta.

    4-bis. Nel caso di interventi abusivi previsti dall’articolo 31 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) e di inerzia dell’ente di gestione dell’area naturale protetta o del comune nell’adozione degli atti di cui, rispettivamente, al comma 3 del presente articolo e al comma 2 del citato articolo 31, la Giunta regionale, previo invito a provvedere entro un congruo termine, esercita i poteri sostitutivi e ordina essa stessa la riduzione in pristino. Qualora il responsabile dell’abuso non provveda alla riduzione in pristino disposta dalla Regione, l’opera abusiva e l’area prevista dal comma 3 dell’articolo 31 del D.P.R. n. 380/2001 sono acquisiti al patrimonio della Regione medesima che provvede altresì alla demolizione dell’opera ai sensi della normativa vigente”.

    9. Pertanto, il dato qualificante dell’istituto in esame è costituito dall’obbligatorietà della sua richiesta ai fini del “rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco”, e quindi allorché debba verificarsi la compatibilità con la tutela dell’area naturale protetta di specifici interventi di modificazione o trasformazione che su di essa possono incidere.

    Tanto corrisponde alla ratio dell’istituto, che è appunto finalizzato all’accertamento da parte dell’Ente preposto dell’impatto dell’intervento richiesto sui valori naturali e paesaggistici del parco, e quindi della sua ammissibilità a fronte della prioritaria esigenza di salvaguardia e tutela di tali valori; per questo, il legislatore ha chiaramente costruito il nulla osta come atto destinato a precedere il rilascio di provvedimenti abilitativi “puntuali”, ossia legittimanti un singolo e specifico intervento di trasformazione del territorio.

    Ne discende che la previsione del più volte citato art. 13 – così come quelle complementari delle leggi regionali in materia – non è applicabile agli atti di programmazione e pianificazione urbanistica, quand’anche connotati da contenuti fortemente specifici e puntuali quanto a prefigurazione delle future trasformazioni del territorio, come è nel caso (per restare al caso che qui occupa) del Programma integrato di intervento, giusta la disciplina generale di cui all’art. 16 della legge 17 febbraio 1992, nr. 179 (Norme per l’edilizia residenziale pubblica) e quella regionale di cui alla legge regionale del Lazio 26 giugno 1997, nr. 22 (Norme in materia di programmi integrati di intervento per la riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale del territorio della Regione).

    Si potrebbe anzi addirittura avanzare dubbi sulla stessa ammissibilità dello strumento urbanistico attuativo de quo in area che, come è nella fattispecie in esame, risulti già normata dal Piano del parco: ciò alla stregua della lettura che questo Consiglio di Stato ha dato della previsione normativa per cui tale specifico strumento “sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione” (art. 12, comma 12, l. nr. 394/1991), in modo da conformare gli stessi strumenti urbanistici generali e ogni altra forma di pianificazione del territorio corrispondente all’area naturale protetta (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 novembre 2014, nr. 5821).

    10. Quest’ultima questione non è comunque sollevata nel presente giudizio, e peraltro non è ignota la prassi diffusa, specie per strumenti urbanistici attuativi dal contenuto fortemente “conformativo” come è quello per cui qui è causa, di anticipare alla fase di formazione di questi l’acquisizione del nulla osta dell’Ente Parco, al fine di verificare la compatibilità delle scelte stesse di pianificazione e programmazione con i valori che tale Ente è preposto a tutelare.

    In passato, proprio esaminando tale prassi, questo Consiglio di Stato, premesso in linea di diritto che l’oggetto della valutazione propria del nulla osta de quo è costituito, oltreché dall’impatto dell’opera sul contesto ambientale oggetto di tutela, da tutti gli aspetti di protezione del territorio, anche relativi alla disciplina di natura urbanistica ed edilizia recepita dal Piano del parco, ha osservato che i particolari dell’intervento edificatorio sono apprezzabili nella loro effettiva entità e consistenza solo alla luce del maggior grado di dettaglio e livello di approfondimento connotanti gli elaborati progettuali e plani-volumetrici allegati alla successiva richiesta del permesso di costruire, mentre il parere espresso sul piano attuativo a monte si basa su una valutazione di principio attorno alla compatibilità dell’intervento col contesto vincolato in cui viene a collocarsi, e attorno all’incidenza della sua percezione visiva sulle caratteristiche del sito, resa possibile sulla base degli elaborati di massima da allegare a corredo del piano medesimo (sez. VI, 7 novembre 2012, nr. 5630).

    Dal che è dato evincere, in primo luogo, che l’eventuale anticipazione della richiesta di nulla osta alla fase di approvazione del piano attuativo non può mai determinare l’esclusione della necessità di acquisizione dell’assensoex art. 13, l. nr. 394/1991 nel momento successivo del rilascio dei titoli ad aedificandum, laddove solo è dato apprezzare in modo compiuto e globale l’impatto dell’intervento sul territorio.

    In questa sede, i rilievi testé richiamati possono essere chiariti e integrati precisando che, nelle ipotesi come quella di che trattasi, in cui si ritiene di interpellare l’Ente Parco nella fase di formazione dello strumento attuativo, ciò avviene non già in applicazione del più volte citato art. 13, l. nr. 394/1991, ma per più generali ragioni collaborative e di economia procedurale, non essendo né ragionevole né opportuno proseguire le attività intese all’esecuzione dell’intervento programmato e spingerle fino a un grado estremo di dettaglio prima di aver acquisito un primo parere dell’autorità preposta a valutarne l’impatto sul territorio.

    11. Applicando alla fattispecie in esame le coordinate di cui sopra, risulta evidente che il parere richiesto dai danti causa dell’odierna appellante e denegato dall’Ente Parco, malgrado il formale richiamo all’art. 13 della legge nr. 394 del 1991, deve ritenersi estraneo all’ambito di applicazione di tale norma, siccome intervenuto non già nella fase prodromica al rilascio del titolo ad aedificandum, sibbene durante l’iter di formazione del retrostante P.P.I. (e, quindi, soggetto ai rilievi che si sono svolti in ordine alla natura meramente “collaborativa” dell’apporto dell’Ente Parco ed alle ricadute che ciò determina).

    Donde la non invocabilità, in ogni caso, del meccanismo del silenzio-assenso disciplinato dalla norma, che deve intendersi logicamente applicabile alle sole ipotesi, cui la norma è specificamente riferibile, di titoli abilitativi “puntuali”.

    12. Da quanto sopra discende, da un lato, la non rilevanza ai fini della definizione del presente giudizio della questione di diritto devoluta all’Adunanza plenaria dalla Sezione Quarta del Consiglio di Stato; per altro verso, la possibilità di un’immediata definizione parziale della causa, attesa l’evidente infondatezza dei primi tre motivi di gravame, i quali tutti sono basati sul presupposto dell’applicabilità alla fattispecie in esame dell’art. 13, l. nr. 394/1991 (ciò che, invece, si è visto doversi escludere per le ragioni dianzi esposte).

    13. Ciò chiarito e statuito, la causa va poi restituita alla Sezione rimettente per l’esame dei residui motivi d’appello e la definizione totale della controversia.

    14. Resta quindi riservata al definitivo ogni ulteriore statuizione, anche sulle spese di lite.

    P.Q.M.

    Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), non definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge in parte come meglio precisato in motivazione e restituisce la causa per il prosieguo alla Sezione Quarta.

    Riserva al definitivo ogni ulteriore statuizione, anche sulle spese.

    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

    Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:

    Alessandro Pajno, Presidente

    Filippo Patroni Griffi, Presidente

    Sergio Santoro, Presidente

    Giuseppe Severini, Presidente

    Luigi Maruotti, Presidente

    Carlo Deodato, Consigliere

    Nicola Russo, Consigliere

    Sandro Aureli, Consigliere

    Roberto Giovagnoli, Consigliere

    Manfredo Atzeni, Consigliere

    Raffaele Greco, Consigliere, Estensore

    Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

    Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

    IL PRESIDENTE

    L'ESTENSORE

    IL SEGRETARIO

    DEPOSITATA IN SEGRETERIA

    Il 24/05/2016

    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

    Il Dirigente della Sezione

    Ultimo aggiornamento Lunedì 30 Maggio 2016 07:46
     

    Barriere Architettoniche

    E-mail Stampa PDF

    N. 01321/2016 REG.PROV.COLL.

    N. 01035/2014 REG.RIC.

    REPUBBLICA ITALIANA

    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

    sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

    ha pronunciato la presente

    SENTENZA

    sul ricorso numero di registro generale 1035 del 2014, proposto da: 
    F.C., N.R., M.C., R.M., M.A., U.S., C.F.N., A.R.N., L.L.V.e C.L.B., tutti rappresentati e difesi dall'avv. Giovanna Caruso, con domicilio eletto presso il suo studio in Catania, via Crociferi, n. 60;

    contro

    Comune di Catania, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'avv. Daniela Macrì, con domicilio eletto in Catania, via Umberto, n. 151;

    nei confronti di

    M.G., rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Bonarrigo, con domicilio eletto presso il suo studio in Catania, via Capace, n. 16;

    per l'annullamento

    - del provvedimento dirigenziale n. 1456 del 10 dicembre 2013, prot. Dir. N. 392429, con cui il Dirigente della Direzione Urbanistica e Gestione del Territorio - Servizio Attuazione della Pianificazione - Autorizzazioni Edilizie del Comune di Catania ha concesso a M.G. l’autorizzazione edilizia, ai sensi dell’art. 5 della l.r. n. 37/1985, per la realizzazione di opere edilizie di superamento ed eliminazione delle barriere architettoniche attraverso la collocazione di un ascensore nel cortile interno dell’edificio di viale Vittorio Veneto n. 15 Catania;

    - di tutti gli atti presupposti al rilascio di tale autorizzazione ed, in particolare, della scheda istruttoria redatta dal responsabile del relativo procedimento.

     

    Visti il ricorso e i relativi allegati;

    Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Catania e di M.G.;

    Visti tutti gli atti della causa;

    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2016 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

     

    FATTO e DIRITTO

    Con il presente gravame, i ricorrenti F.C., N.R., M.C., R.M., M.A., U.S., C.F.N., A.R.N., L.L.V. e C.L.B., proprietari di alcuni appartamenti e garages siti nell’edificio in Catania, viale Vittorio Veneto, n. 15, impugnano il provvedimento in epigrafe, di rilascio in favore di M.G. (proprietario anch’esso di un distinto appartamento ubicato nello stesso stabile) di un’autorizzazione edilizia – emessa ai sensi dell’art. 5 della l.r. n. 37/1985, della l. n. 13/1989 e dell’art. 1, punto 4, del d.m. n. 236/1989 - per la realizzazione di opere edilizie di superamento ed eliminazione delle barriere architettoniche attraverso la collocazione di un ascensore nel cortile interno dell’edificio medesimo, sostenendo che non ricorrano i presupposti per il rilascio.

    In ricorso è affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

    1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della l. n. 13/1989 e dell’art. 1, punto 4, del d.m. n. 236/1989; Eccesso di potere travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria, sviamento della causa tipica: deducono i ricorrenti il mancato intervento di una delibera condominiale di autorizzazione alla realizzazione delle opere in questione, la mancata legittimazione del controinteressato a richiedere ed ottenere l’impugnata autorizzazione (in quanto nè portatore di handicap, né curatore o tutore di persona disabile), nonché come l’installazione dell’ascensore non possa rientrare nella nozione di “strutture facilmente amovibili”, come, invece, sarebbe il c.d. “servo scale” che l’assemblea di condominio, nel negare la realizzazione dell’ascensore, avrebbe (seppur temporaneamente) autorizzato;

    2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della l. n. 13/1989; Eccesso di potere per difetto di istruttoria: sostiene parte ricorrente la mancata allegazione alla domanda di autorizzazione avanzata dal controinteressato della documentazione (ivi prevista) a tal fine necessaria ed, in particolare, l’assenza della prescritta dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà da cui risultino l’ubicazione della propria abitazione nonché le difficoltà di accesso, atteso il riferimento, nel provvedimento impugnato, ad una certificazione di portatore di handicappermanente di persona con residenza nell’edificio che sarebbe diversa dall’istante.

    Con memoria depositata il 15 aprile 2014, il controinteressato, nel costituirsi in giudizio, preliminarmente eccepiva l’irricevibilità del ricorso per tardività della notifica - perchè eseguita il 12 marzo 2014, oltre l’ordinario termine decadenziale di sessanta giorni asseritamente decorrente dal ricevimento, il 24 dicembre 2013, da parte dell’amministratore di condominio, dell’impugnato provvedimento a mezzo lettera raccomandata – incidentalmente riferendo come tale amministratore avrebbe notiziato i condomini del ricorso solo il 20 gennaio 2014 in sede assembleare, come da relativo verbale in atti.

    Il medesimo controinteressato nella stessa memoria sosteneva, poi, la legittimità dell’impugnata autorizzazione, evidenziando - tra l’altro - quanto segue:

    - come essa sarebbe stata rilasciata (anche) ai sensi della normativa volta a favorire il superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche, atteso l’interesse all’installazione dell’ascensore anche di un’altra condomina, residente nello stesso edificio, portatrice di handicap in quanto affetta da “Sclerosi Multipla Relapsing-Remitting” (in atti, certificato di residenza e relativa certificazione dell’Unità operativa di Neurologia dell’Azienda Ospedaliera di rilievo nazionale e di alta specializzazione, attestante tale patologia);

    - come, nel caso di specie, l’installazione di strutture mobili e facilmente amovibili quale il c.d. “servo scala” (che l’assemblea condominiale si era solo dichiarata disponibile a far installare) non sarebbe, comunque, tecnicamente possibile (nonché decisamente più lesiva del decoro architettonico dell’edificio), attesa la peculiare conformazione delle scale dell’edificio, allegando, a tal proposito, relativa relazione tecnica.

    Anche il Comune di Catania si costituiva in giudizio, (i) rilevando l’irricevibilità del ricorso nonché la sua infondatezza, stante la legittimità dell’impugnata autorizzazione in quanto rilasciata anche con riferimento alla grave invalidità della condomina residente nello stabile in questione, come da integrazione documentale eseguita dal controinteressato con nota del 5 luglio 2013 di trasmissione della relativa certificazione, e (ii) producendo, oltre a tale nota, la relazione tecnica descrittiva e le planimetrie dell’intervento, entrambi allegati all’istanza originariamente avanzata dal medesimo controinteressato.

    I ricorrenti, con successiva memoria depositata il 26 maggio 2014, controdeducevano sull’eccezione di irricevibilità del ricorso, evidenziando come essi sarebbero venuti a conoscenza dell’esistenza del provvedimento solo in occasione dell’assemblea condominiale, convocata a mezzo lettera raccomandata ricevuta tra il 15 ed il 18 gennaio 2014 e tenutasi il 20 dello stesso mese, con conseguente tempestività della notifica del ricorso, eseguita in favore del Comune e del controinteressato il 12 marzo 2014.

    Ribadivano, inoltre, gli stessi come il controinteressato non fosse, comunque, legittimato ad ottenere l’autorizzazione in quanto non legato da alcun rapporto di tutela o potestà con la condomina portatrice dihandicap.

    La Sezione con ordinanza n. 408/2014 accoglieva l’istanza cautelare “Ritenuto che il ricorso appare fondato con riferimento al primo motivo, e che il provvedimento di autorizzazione appare adottato in carenza dei presupposti che lo legittimano”.

    Il C.G.A.R.S. con ordinanza n. 408/2014, nel ritenere “condivisibili le tesi difensive articolate dalla parte appellante”,accoglieva il relativo appello cautelare proposto dal controinteressato e, per l’effetto, respingeva l’istanza cautelare proposta in primo grado.

    Con successiva memoria, il controinteressato rappresentava come il Tribunale di Catania - nell’ambito del giudizio civile instaurato dagli odierni ricorrenti in relazione alla molestia possessoria dagli stessi (asseritamente) subita per effetto dell’inizio dei relativi lavori di installazione dell’ascensore - con ordinanza collegiale del 19 novembre 2015 (nell’accogliere il reclamo ex art. 669 terdecies c.p.c. da lui proposto avverso l’ordinanza cautelare di immediata sospensione dei lavori medesimi) aveva rigettato la domanda ex art. 1170 c.c. di manutenzione del compossesso, riconoscendo, come:

    - l’intervento sia in grado di determinare un effettivo superamento delle barriere architettoniche realmente esistenti nello stabile e rappresenti l’unica soluzione praticabile a tale scopo (in tal senso, gli esiti di relativa C.T.U., la cui relazione è in atti);

    - l’odierno controinteressato M.G. sia, comunque, legittimato a realizzare l’intervento in questione ai sensi dell’art. 1102 c.c., rientrando l’installazione dell’ascensore nella nozione di “utilizzazione più intensa dalla cosa comune, in assenza di un apprezzabile pregiudizio degli altri condomini”, con conseguente “inesistenza della turbativa del compossesso del cortile condominiale” (in tal senso, quanto si legge nella citata ordinanza, anch’essa in atti).

    All’udienza pubblica del 24 marzo 2016, la causa veniva trattata e, quindi, trattenuta in decisione.

    Deve essere, innanzi tutto, rigettata l’eccezione in rito, formalmente sollevata sia dal Comune resistente che dal controinteressato, atteso che risulta agli atti che i ricorrenti abbiano avuto piena conoscenza del provvedimento impugnato solo in occasione dell’assemblea di condominio svoltasi il 20 gennaio 2014, non rilevando ai fini della decorrenza del prescritto termine decadenziale la notifica dell’impugnata ordinanza in capo all’amministratore di condominio, non avendo proposto il presente ricorso né costui, né il condominio da lui rappresentato.

    Ciò premesso il ricorso è infondato, ritenendo il Collegio che l’impugnata autorizzazione edilizia alla collocazione di un ascensore nel cortile interno dell’edificio sia stata legittimamente rilasciata dal Comune resistente - anche ai fini del superamento e dell’eliminazione delle barriere architettoniche, ai sensi della l. n. 13/1989 e dell’art. 1, punto 4, del d.m. n. 236/1989 - in favore del controinteressato, legittimato ai sensi dell’art. 1102 c.c. ad avanzare (pur se non affetto da handicap) la relativa istanza di rilascio quale mero residente nello stabile.

    Risulta, infatti, agli atti di causa, che il controinteressato, dopo aver presentato - nell’esercizio delle facoltà ad esso spettanti quale semplice residente nello stabile ai sensi del citato art. 1102 c.c. (in tal senso, anche la citata ordinanza collegiale del 19 novembre 2015 resa tra le parti dal Tribunale civile di Catania) – l’istanza volta ad ottenere l’autorizzazione di cui all’art. 5 della l.r. n. 37/1985, abbia, poi, ad abundantiam integrato tale domanda semplicemente rappresentando l’interesse di un’altra condomina, affetta da sclerosi multipla, all’installazione dell’ascensore, allegando copia della delibera condominiale (che tale volontà attesta) e della relativa documentazione medica.

    La giurisprudenza di merito ha già avuto occasione di chiarire come - in generale - “l’installazione di un ascensore, al fine dell'eliminazione delle barriere architettoniche, realizzata da un condomino su parte di un cortile e di un muro comuni, deve considerarsi indispensabile ai fini dell'accessibilità dell'edificio e della reale abitabilità dell'appartamento, e rientra, pertanto, nei poteri spettanti ai singoli condomini ai sensi dell'art. 1102 c.c.” (in termini, Corte di Cassazione, sezione II, n. 14809/2014).

    A ciò si aggiunga, come non possano ritenersi di competenza del Comune, in sede di rilascio di autorizzazione edilizia, l’accertamento e la risoluzione di possibili contrasti tra posizioni di diritto soggettivo (compiti, invece, demandati al giudice civile), spettando all’amministrazione comunale solo una valutazione del caso alla luce della disciplina pubblicistica che regola la realizzazione delle opere edilizie, senza che il mancato assenso di terzi o la lesione intersoggettiva eventualmente conseguente all’attività edificatoria, possano incidere sulla legittimità del provvedimento, che viene infatti adottato sulla base del mero titolo formale di disponibilità del bene interessato dall’intervento e “con salvezza dei diritti dei terzi”.

    Ne consegue, pertanto, come l’invocato art. 2 della l. n. 13/1989, di cui parte ricorrente lamenta la violazione, riguardando il limitato ambito civilistico dei rapporti tra condomini, non detti alcuna prescrizione rilevante ai fini della validità del titolo amministrativo legittimante il relativo intervento (in tal senso, Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 543/2013 di conferma della sentenza del T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, n. 5343/2011).

    Ciò detto, il Collegio ritiene, comunque, utile evidenziare come tale art. 2 - pur apparentemente legittimando all’effettuazione degli interventi di rimozione di barriere architettoniche, in assenza di autorizzazione con delibera condominiale, solo il disabile o i suoi rappresentanti - sia stato, invece, costantemente interpretato, conformemente alla finalità perseguita dal legislatore (consistente nell’assicurare l’accessibilità, l’adattabilità e la visitabilità degli edifici) in modo estensivo, avendo chiarito la giurisprudenza (anche) amministrativa, come la norma in alcun modo precluda ai singoli condomini la possibilità, ove ne ricorrano i presupposti, di procedervi, non essendo a tal fine nemmeno necessaria la presenza di un disabile nel condominio “essendo unicamente rilevante l'obiettiva attitudine dell'edificio, anche privato, ad essere fruito da parte di qualsiasi soggetto” e prescindendosi dall’esistenza di un diritto reale o personale di godimento da parte di un portatore di handicap, attesa la sottesa preminente necessità “di garantire l’effettivo svolgimento della vita di relazione da parte del soggetto minorato non solo nel proprio luogo di residenza bensì anche al di fuori della sua abitazione” (T.A.R. Veneto, Venezia, Sezione II, n. 1122/2007).

    Per quanto concerne, poi, il lamentato difetto di istruttoria, il Collegio è dell’avviso che anche tale doglianza sia infondata, risultando – anche alla luce delle considerazioni fin qui svolte – che l’autorizzazione in parola sia stata rilasciata all’esito di un’idonea attività di accertamento dell’esistenza di tutti i suoi presupposti.

    In conclusione, per tutti i motivi fin qui esposti, il ricorso deve essere rigettato.

    Sussistono, comunque, giusti motivi, valutata la complessiva considerazione delle concrete modalità di svolgimento della vicenda, per compensare integralmente fra le parti le spese di giudizio.

    P.Q.M.

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

    Spese compensate.

    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

    Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:

    Francesco Bruno, Presidente FF

    Agnese Anna Barone, Consigliere

    Eleonora Monica, Referendario, Estensore

    L'ESTENSORE

    IL PRESIDENTE

    DEPOSITATA IN SEGRETERIA

    Il 13/05/2016

    IL SEGRETARIO

    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

    Ultimo aggiornamento Giovedì 19 Maggio 2016 10:53
     
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