Home Processo Amministrativo Risarcimento del danno Annullamento di pubblico concorso e risarcimento del danno
  • Gioved√¨ 01 Marzo 2012 10:57
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    Processo Civile e Amministrativo/Risarcimento del danno

    Annullamento di pubblico concorso e risarcimento del danno

    sentenza T.A.R. Sicilia - Catania n. 327 del 03/02/2012

    Quali sono i presupposti necessari per l'accoglimento della domanda risarcitoria avanzata in seguito all'annullamento di un pubblico concorso e alla conseguente perdita del posto di lavoro da parte del pubblico dipendente?

    1. Giudizio amministrativo - Sentenza - Esecuzione del giudicato - Obblighi della p.A. - Pubblico concorso - Annullamento aggiudicazione - Obbligo conformativo della p.A. - Annullamento graduatoria - Effetti sul contratto di lavoro

    2. Giudizio amministrativo - Risarcimento danno - Annullamento dell'atto lesivo - Concorso pubblico - Lesione dell'aspettativa di un dipendente assunto in dipendenza della procedura concorsuale annullata - Configurabilità - Illegittimità del comportamento della p.A. - Necessità

    3. Giudizio amministrativo - Risarcimento danno - Lesione interessi legittimi - Oppositivi e pretensivi - Diversità di presupposti - Individuazione


    4. Giudizio amministrativo - Risarcimento danno - Concorso pubblico - Lesione interesse pretensivo - Accertamento - Giudizio prognostico - Necessità


    5. Giudizio amministrativo - Risarcimento danno - Annullamento del concorso vinto - Per equivalente o in forma specifica - Preferenza per la risarcibilità in forma specifica - Ragioni

    1. L'articolo 112 del Cod. Proc. Amm. dispone che "i provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti dalla p.A. e dalle altre parti". La norma appare del tutto coerente anche a quanto ritenuto in precedenza dalla Giurisprudenza. Ed invero la sentenza di annullamento della aggiudicazione determina in capo all'amministrazione soccombente l'obbligo di conformarsi alle relative statuizioni, nell'ambito degli ulteriori provvedimenti che rimangono salvi ai sensi dell'art. 26, L. n. 1034/1971: in altri termini, l'annullamento dell'aggiudicazione è costitutivo di un vincolo permanente e puntuale sulla successiva attività dell'amministrazione, il cui contenuto non può prescindere dall'effetto caducatorio del contratto stipulato. In sede di esecuzione della sentenza, pertanto, l'amministrazione non può non rilevare la sopravvenuta caducazione del contratto conseguente all'annullamento dell'aggiudicazione (1), similmente a quanto avviene nel caso di annullamento di una graduatoria di un pubblico concorso che comporta la caducazione degli effetti del contratto di lavoro su di essa fondato (2) (3).

    (1) Cass., sez. I, 15-4-2008 n. 9906.
    (2) Cons. Stato, Ad. Plen., 30-7-2008 n. 9.
    (3) Cons. Stato, Ad. Plen., 19-3-1984 n. 6.


    2. Ai fini della prospettabilità del danno risarcibile in materia di annullamento di un concorso pubblico, occorre valutare la condotta dell'Amministrazione e l'attività procedimentale dalla stessa svolta. Ove siano state riscontrate delle irregolarità definitivamente accertate dal Giudice Amministrativo, che in conseguenza di esse ne ha disposto l'annullamento, è possibile configurare la lesione dell'aspettativa di un dipendente assunto in dipendenza della procedura concorsuale annullata. Con la conseguenza, che per il principio della causalità materiale regolato dagli artt. 40 e 41, Cod. Pen., la responsabilità (dell'Amministrazione) è astrattamente configurabile per aver causato l'annullamento del concorso. Ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana in capo all'autore di un fatto lesivo di interessi giuridicamente rilevanti non assume tuttavia, rilievo determinante la qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto danneggiato, poichè la tutela risarcitoria è assicurata solo in relazione alla ingiustizia del danno, che costituisce fattispecie autonoma, contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante. E' dunque ammissibile la risarcibilità degli interessi legittimi quante volte risulti leso, per effetto dell'attività illegittima e colpevole della p.A., l'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla, e sempre che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce dell'ordinamento positivo. Ciò non significa che il giudice tutte le volte in cui riscontri la presenza di una posizione di interesse legittimo in capo al privato debba procedere automaticamente ed indiscriminatamente al risarcimento del danno che il privato assuma essergli stato provocato dalla p.A., in quanto la sussistenza di una situazione in tal senso qualificata è condizione necessaria, ma non sufficiente, per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043, Cod. Civ., per la quale occorre anzitutto che l'interesse legittimo sia stato leso da un provvedimento ovvero da un comportamento illegittimo dell'amministrazione, e quindi attraverso l'esplicazione illegittima e colpevole della funzione amministrativa. Ed è necessario, altresì, che l'attività illegittima della p.A. abbia determinato la lesione al bene della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento (4).

    (4) Cass. Civ., sez. I, 29-1-2010 n. 2122; Cass. Civ., SS.UU., n. 500/1999; Cass. Civ., SS.UU., n. 501/1999; Cass., SS.UU., 22-6-2005; Cons. Stato, Ad. Plen., n. 7/2005.


    3. Gli interessi legittimi, tanto quelli oppositivi quanto quelli pretensivi, benchè in eguale modo meritevoli di tutela, determinano, ai fini risarcitori, una diversa tecnica di accertamento della esistenza della lesione secondo un principio che, per gli interessi legittimi oppositivi, riconosce il danno ingiusto nella lesione dell'interesse alla conservazione del bene o della situazione di vantaggio, prodotta dall'illegittimo esercizio del potere pubblico; invece, per gli interessi pretensivi, sussistendo una lesione fondata su una istanza frustrata dal diniego o ingiustificato ritardo del provvedimento richiesto, la verifica della sussistenza del danno presuppone un giudizio prognostico sulla fondatezza o meno della istanza, in funzione della esigenza di accertare se il pretendente fosse titolare non già di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, ma di una situazione soggettiva di oggettivo affidamento circa la sua favorevole conclusione: e, cioè, di una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, secondo un criterio di normalità, ad un esito favorevole e, ancorchè non acquisita alla sfera soggettiva del soggetto, doveva considerarsi, quindi, giuridicamente protetta (5).

    (5) Cass. n. 2771/2007; Cass. n. 2705/2007.


    4. Nell'ipotesi di richiesta di risarcimento del danno, subito per l'annullamento del concorso nel quale si è risultati vincitori, con conseguente perdita del posto di lavoro, allorchè si deduca l'illegittimità non del provvedimento che lo ha provocato, ma del comportamento dell'amministrazione nello svolgimento del concorso stesso, la lesione lamentata concerne un interesse tipicamente pretensivo, quale è quello all'attribuzione del nuovo posto di lavoro, che si sarebbe potuto ottenere con il regolare svolgimento del concorso. Orbene, la lesione degli interessi pretensivi va accertata per mezzo del giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa applicabile, circa la fondatezza o meno della richiesta di parte onde stabilire se essa fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole (6). Ne consegue che il punto dell'illegittimità del comportamento (dell'Amministrazione) non è da solo decisivo per l'accoglimento della domanda di risarcimento, avendo (il ricorrente) l'onere di allegare e provare che egli si trovava in una situazione soggettiva destinata, secondo un criterio di normalità, ad un esito favorevole del concorso, ove questo si fosse svolto regolarmente. Solo questo elemento - che postula un'approfondita illustrazione delle ragioni dell'annullamento del concorso, e non è dimostrato dalla mera circostanza dell'annullamento per violazione di legge imputabile all'amministrazione - consente di istituire un nesso causale tra illegittimità dell'azione amministrativa e la conseguente perdita del posto di lavoro.

    (6) Cass. Civ. n. 8097/2006; Cass. Civ. n. 7228/2006; Cass. Civ. n. 2705/2005; Cass. Civ. n. 19570/2003.


    5. Il risarcimento del danno, subito per l'annullamento del concorso nel quale si √® risultati vincitori (allegando che esso ha provocato la perdita del posto di lavoro) andrebbe stabilito per equivalente, commisurandolo alle retribuzioni che i ricorrenti andranno a perdere in ragione degli atti impugnati. Tuttavia appare pi√Ļ ragionevole, procedere, ai sensi dell'art. 34 co. 1, lett. c), Cod. Proc. Amm. stabilendo la risarcibilit√† del danno in forma specifica e disponendo, salvi gli effetti degli atti impugnati (e, quindi, con salvezza delle situazioni conseguenti, stante l'intangibilit√† del giudicato a favore dei soggetti inseriti in alternativa in graduatoria), la riammissione in servizio dei predetti ricorrenti. Detta soluzione consente, per un verso, la soddisfazione dell'interesse di questi ultimi, ma anche, altres√¨, quello dell'Amministrazione a non dovere procedere all'esborso improduttivo di ingenti somme in assenza di controprestazioni (lavorative) da parte dei soggetti interessati.

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    N. 327/2012 Reg. Prov. Coll.
    N. 1400 Reg. Ric.
    ANNO 2011
    REPUBBLICA ITALIANA
    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
    SENTENZA
    ex art. 60 cod. proc. amm.;
    sul ricorso numero di registro generale 1400 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
    M. B. + 6 rappresentati e difesi dagli avv. Corrado Martelli e Aldo Tigano, con domicilio eletto presso la Segretaria del Tribunale;
    contro
    Ministero dell'Interno, Ministero dell'Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco, Soccorso Pubblico e Difesa Civile Area III, Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Messina, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
    e con l'intervento di
    ad adiuvandum:
    D. R. + 7, rappresentati e difesi dall'avv. Massimiliano Pantano, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale;
    ad opponendum
    A. G., F. M., P. M., rappresentati e difesi dall'avv. Vincenzo La Cava, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale;
    S. D. + 5, rappresentati e difesi dall'avv. Vincenzo La Cava, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale;
    per l'annullamento
    - quanto al ricorso introduttivo:
    del Decreto a firma del Capo Dipartimento del Dipartimento Vigili del Fuoco, soccorso pubblico e Difesa civile del Ministero dell'Interno, datato 17.1.2011, pubblicato sulla G.U. n. 14 del 18.2.2011, con il quale è stata riformulata la graduatoria del concorso a n. 11 posti di Vigile del Fuoco indetto con D.M. n. 293 del 17.1.2006, nella parte in cui è stata disposta: a) l'esclusione dalla procedura concorsuale, ora per allora, degli odierni ricorrenti, già vincitori del concorso e medio tempore assunti in servizio; b) l'approvazione della graduatoria del concorso, nella parte in cui non sono inseriti gli odierni ricorrenti; di ogni altro atto presupposto, consequenziale, o comunque connesso, ivi compresi eventuali atti endoprocedimentali nonché, ove occorra, l'avviso di avvio del procedimento inviato a ciascun ricorrente con nota del Direttore del predetto Dipartimento datata 28.2.2011; nonché per l'accoglimento della domanda risarcitoria di cui infra.
    - quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato il 16.12.2011:
    della nota 18.11.2011 con la quale il Direttore Centrale comunica a ciascuno degli odierni ricorrenti che verrà comunicata telegraficamente al Comando di appartenenza la cessazione dal servizio ... con decorrenza immediata", nonché di ogni altro atto o provvedimento connesso, come meglio descritti in ricorso;
    nonché di ogni altro atto o provvedimento connesso, come meglio descritti in ricorso;
    Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
    Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, del Ministero dell'Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco, Soccorso Pubblico e Difesa Civile Area III, del Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Messina;
    di D. R. + 7, intervenienti ad adiuvandum;
    A. G. + 8, intervenienti ad opponendum;
    Viste le memorie difensive;
    Visti tutti gli atti della causa;
    Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2012 il dott. Pancrazio Maria Savasta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
    Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
    FATTO
    1) Ricorso principale.
    Gli odierni ricorrenti hanno partecipato al concorso indetto con bando pubblicato sulla G.U. n. 18 del 7.3.2006, per la copertura di n. 11 posti di vigili del fuoco nel Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco.
    Regolarmente ammessi al concorso, i concludenti hanno superato le relative prove (colloquio e prove tecnico-attitudinali) e sono stati collocati in posizione utile nella graduatoria definitiva, approvata con Decreto del Ministero dell'Interno del 9.11.2006, venendo, quindi, nominati in ruolo. Gli stessi svolgono da diversi anni servizio in qualità di vigili del fuoco presso il Comando provinciale di Messina.
    Nel frattempo, gli atti relativi all'esito della procedura concorsuale venivano impugnati dinanzi a questo T.A.R. (ricorso R.G. 203/07), da altrettanti concorrenti, i quali allegavano il possesso di un requisito potiore, a loro dire essenziale ai fini della partecipazione alla procedura concorsuale (ossia, l'iscrizione, da almeno un anno, negli elenchi del personale volontario del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco in servizio presso la sede di Lipari).
    Il ricorso veniva accolto con sentenza n. 1036/09, secondo la quale il bando richiedeva, ai fini della partecipazione al concorso, il possesso del requisito dell'"iscrizione, da almeno un anno, negli elenchi del personale volontario del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco in servizio presso la sede di Lipari"; da tale affermazione, si faceva discendere la conseguenza per cui taluni dei vincitori (ossia, gli odierni ricorrenti) non erano in possesso del predetto requisito, ove inteso come requisito di partecipazione.
    La pronuncia di primo grado veniva confermata dal C.G.A. per la Sicilia con decisione n. 1481/2010.
    A seguito di ciò, l'Amministrazione, con note datate 28.2.2011, comunicava agli odierni concludenti l'avvio di un procedimento preordinato all'eventuale annullamento degli atti di nomina quale possibile conseguenza della loro esclusione dalla graduatoria definitiva del concorso.
    Con Decreto a firma del Capo Dipartimento del Dipartimento Vigili del Fuoco, soccorso pubblico e Difesa civile del Ministero dell'Interno, datato 17.1.2011veniva riformulata la graduatoria del concorso di che trattasi, con l'esclusione dalla procedura concorsuale, ora per allora, dei ricorrenti e veniva approvata quella nuova.
    Con il ricorso in epigrafe i ricorrenti hanno impugnato tale ultimo provvedimento, e gli atti ad esso connessi, deducendo, a sostegno delle proprie ragioni, le seguenti censure:
    I.- Violazione di legge (artt. 7 e ss. L. 241/90).
    Asserisce parte ricorrente che l'Amministrazione, invertendo il procedimento amministrativo, ha, dapprima, emanato il decreto che incide sulla graduatoria e che dispone l'esclusione dei concludenti (datato 17.1.2011, e pubblicato sulla G.U. del 18.2.2011), e successivamente, dieci giorni dopo, trasmesso agli interessati gli avvisi di avvio del procedimento.
    II.- Violazione di legge e di regolamenti. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi di buona fede, di tutela dell'affidamento, di minor sacrificio possibile degli interessi dei privati nell'esecuzione del giudicato. Contraddittorietà con precedenti atti e comportamenti.
    Asseriscono i ricorrenti che la natura del provvedimento impugnato, di esclusione dalla graduatoria concorsuale dopo oltre quattro anni di attivit√† lavorativa ad essa conseguente, avrebbe dovuto suggerire all'Amministrazione il rispetto della regola del minor sacrificio possibile nei confronti delle connesse posizioni giuridiche, ove pi√Ļ si consideri che la legittimit√† delle selezione operata nei loro confronti, era stata dalla medesima sostenuta nel corso dei giudizi sia di primo che di secondo grado.
    Sicch√©, l'esecuzione da parte dell'Amministrazione della sentenza di annullamento di una o pi√Ļ fasi di una procedura concorsuale, richiederebbe una particolare prudenza e una valutazione finalizzata al contemperamento, al massimo grado possibile, degli interessi in gioco, specie se questi ultimi comprendono la tutela di rapporti di lavoro sorti ed in svolgimento da diversi anni.
    Nel particolare, poi, le sentenze amministrative avrebbero dato prevalenza, ai fini di ritenere illegittima l'inclusione nella graduatoria dei ricorrenti, non già la previsione normativa, quanto quella contenuta nella lex specialis del concorso.
    Asseriscono, inoltre, i ricorrenti che il ricorso, essendo rivolto alla conservazione delle nomine già disposte da diversi anni e tuttora operanti, non configurerebbe posizioni speculari di controinteresse, dal momento che sarebbe rivolto a conservare un bene della vita, il cui mantenimento potrebbe essere pienamente assicurato tramite una chiusura in senso semplicemente conservativo e comunque favorevole agli odierni ricorrenti.
    III.- Domanda risarcitoria.
    I ricorrenti hanno, infine, formulato espressa domanda risarcitoria, richiamo il principio di tutela della buona fede e dell'affidamento, posto che gli stessi avrebbero legittimamente confidato nella linea interpretativa sempre univocamente e consapevolmente adottata dal Ministero (nel senso della non operatività della clausola del bando requisito di ammissione al concorso), linea interpretativa manifestatasi sia nel corso dello svolgimento della procedura concorsuale, sia nell'esplicazione, reiterata in primo ed in secondo grado, delle tesi difensive, coerenti con lo svolgimento del concorso, da parte dell'Avvocatura dello Stato.
    I ricorrenti, per altro, in forza dell'affidamento nella suddetta condotta dell'Amministrazione, avrebbero effettuato le proprie scelte di vita alla luce dell'ottenimento del posto di lavoro, rinunciando, altresì, ad altre occasioni di lavoro e di sistemazione.
    Pressoché tutti i ricorrenti avrebbero superato i limiti di età (ove prescritti) per partecipare a concorsi futuri, sia presso la medesima Amministrazione, sia presso forze di polizia.
    Di tutti i danni sotto i profili personali, familiari, lavorativi, sociali, patrimoniali, subiti e subendi dai ricorrenti, sarebbe responsabile esclusivamente l'Amministrazione, che, per altro, ove procedesse alla espulsione dall'organico degli stessi, dovrebbe colmare la deficienza creatasi attingendo a risorse esterne, certamente prove dell'esperienza consolidata dai ricorrenti anche negli anni di servizio maturato.
    2) Ricorso per motivi aggiunti.
    Successivamente, con nota del 18.11.2011, il Direttore Centrale del Ministero intimato - Dipartimento dei Vigili del Fuoco - ha comunicato a ciascuno degli odierni ricorrenti la cessazione dal servizio.
    Il detto provvedimento è stato impugnato con ricorso per motivi aggiunti, affidato, prevalentemente, alla censura di illegittimità derivata.
    Inoltre, ai fini risarcitori, è stato ivi specificato che "il Giudice ha il potere di definire con ampi margini di valutazione discrezionale (equità integrativa o correttiva) le conseguenze della sanzione di invalidità nei confronti di atti e fatti antigiuridici (ved., ad esempio, gli artt.23 e 25 cod. civ. sui limiti, nei confronti dei terzi di buona fede, degli annullamenti delle deliberazioni assembleari impugnate, nonché gli artt.1226, 1227, 1419, sulla nullità parziale, 1450 e 1467, terzo comma, sulla reductio ad equitatem, 2058, c.c.)".
    Asseriscono, inoltre, i ricorrenti che la regola da applicare al caso in esame dovrebbe essere quella conformata al principio secondo cui il datore di lavoro (al quale può essere equiparata la P.A. nella veste di soggetto che indice la procedura di reclutamento) non può fare ricadere sul lavoratore reclutato ed immesso in servizio le conseguenze negative dei suoi errori, o privandolo del posto assegnato (anziché reperire un altro posto di pari livello per soddisfare l'interesse del soggetto che ha impugnato vittoriosamente il concorso), o addirittura negandogli l'utile partecipazione al concorso ai soli fini della acquisizione della legittimazione all'inserimento nel rapporto di impiego.
    Si sono costituiti i ricorrenti ad adiuvandum, tutti vigili del fuoco inseriti nella medesima graduatoria, in quanto idonei non vincitori, i quali hanno chiesto che, in caso di accoglimento del ricorso, venga mantenuta la loro posizione in essa occupata prima dell'adozione degli atti impugnati con i ricorsi in esame.
    I ricorrenti ad opponendum, al contrario, hanno richiesto, in via principale, il mantenimento degli effetti degli atti impugnati, anche, eventualmente e in subordine, senza pregiudizio per i ricorrenti, purché assunti in posizione deteriore.
    Alla Camera di consiglio dell'11.1.2012, previo avviso alle parti, i ricorsi sono stati trattenuti per la decisione in forma semplificata, ai sensi dell'art. 60 c.p.a.
    DIRITTO
    I. Con i ricorsi in esame i ricorrenti hanno impugnato, rispettivamente, il provvedimento con il quale, di seguito al giudicato amministrativo, è stata annullata la graduatoria relativa ad un concorso per la copertura di n. 11 posti di vigili del fuoco, per mancanza, in capo ai medesimi ricorrenti, di un requisito di partecipazione e, con motivi aggiunti, l'avviso dell'imminente cessazione del rapporto di lavoro, instauratosi in dipendenza della graduatoria annullata già dal 2006.
    Con la seconda censura prospettata in ambedue i gravami, che il Collegio ritiene di dover trattare con precedenza, i ricorrenti, in somma sintesi, hanno sostenuto che avrebbe errato l'Amministrazione ad adeguarsi al giudicato amministrativo in maniera acritica, non tenendo conto né del grave pregiudizio arrecato al loro interesse primario a mantenere un posto di lavoro, né delle posizioni processuali dalla stessa assunte proprio a difesa della legittimità del provvedimento annullato in sede giudiziale.
    In sostanza, dal giudicato amministrativo residuerebbe un "margine operativo" dell'amministrazione, ricavabile dall'art. 112, comma 5, c.p.a., che ne consentirebbe una sorta di interpretazione adeguatrice, in ragione degli interessi privati da esso intaccati.
    La tesi non può essere accolta.
    L'art. 112 c.p.a., che in realtà non ha mutato affatto la precedente disciplina, dispone che "i provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti dalla pubblica amministrazione e dalle altre parti".
    La norma appare del tutto coerente anche a quanto ritenuto in precedenza dalla Giurisprudenza. Ed invero (cfr. Cons. Stato, A.P. 30.7.2008 n. 9), la "sentenza di annullamento della aggiudicazione determina in capo all'amministrazione soccombente l'obbligo di conformarsi alle relative statuizioni, nell'ambito degli ulteriori provvedimenti che rimangono salvi ai sensi dell'art. 26 della legge n. 1034 del 1971: in altri termini, l'annullamento dell'aggiudicazione è costitutivo di un vincolo permanente e puntuale sulla successiva attività dell'amministrazione (Cons. Stato, Ad. Plen. 19 marzo 1984, n. 6), il cui contenuto non può prescindere dall'effetto caducatorio del contratto stipulato. In sede di esecuzione della sentenza, pertanto, l'amministrazione non può non rilevare la sopravvenuta caducazione del contratto conseguente all'annullamento dell'aggiudicazione (secondo quanto, del resto, ribadito dalla Corte di Cassazione, sez. I, 15 aprile 2008, n. 9906), similmente a quanto avviene nel caso di annullamento di una graduatoria di un pubblico concorso che comporta la caducazione degli effetti del contratto di lavoro su di essa fondato".
    Quest'ultima affermazione, che il Collegio condivide e fa propria, dirime convincentemente la controversia in esame, sicché i provvedimenti avversati non possono considerarsi illegittimi, in quanto adottati in esecuzione di un giudicato amministrativo, che, in maniera puntuale, senza margini interpretativi, ha riaffermato che, a tenore del bando di concorso, i ricorrenti avrebbero dovuto possedere il requisito di cui subito infra. Dalla riconosciuta infondatezza nel merito del ricorso discende, altresì, l'infondatezza del ricorso ad adiuvandum.
    Le ulteriori censure procedurali, ai sensi dell'art. 21 octies della L. 241/90, vengono travolte dalla vincolatività dell'agire amministrativo.
    II. Il Collegio deve, a questo punto occuparsi della richiesta di risarcimento del danno.
    La domanda, nonostante il sostanziale rigetto del ricorso, può essere autonomamente scrutinata, posto che i ricorrenti hanno prospettato la possibilità, subordinata ma autonoma, che l'annullamento della procedura sia stata determinata non da un "fatto" imputabile ad essi ricorrenti, ma alla complessiva attività dell'Amministrazione.
    Il rilievo è fondato.
    Con condivisibile decisione (cfr. Cassazione Civile, Sez. I, del 29 gennaio 2010, n. 2122) è stato sostenuto che, ai fini della prospettabilità del danno risarcibile in materia di annullamento di un concorso pubblico, occorre valutare la condotta dell'Amministrazione e l'attività procedimentale dalla stessa svolta. Ove siano state riscontrate delle irregolarità definitivamente accertate dal giudice amministrativo, che in conseguenza di esse ne ha disposto l'annullamento, è possibile configurare la lesione dell'aspettativa di un dipendente assunto in dipendenza della procedura concorsuale annullata. Con la conseguenza, afferma espressamente la Corte, <
    A tal fine numerose decisioni di questa Corte, ormai lontane nel tempo, hanno riconosciuto ai partecipanti ad un concorso (o ad una gara) una posizione di mero interesse legittimo al suo regolare svolgimento (... ), per cui in questa ottica si escludeva che potesse determinare responsabilità precontrattuale o extracontrattuale il comportamento dell'ente pubblico che, banditi l'uno o l'altra, prima del loro espletamento o della loro conclusione e, quindi, della individuazione del concorrente vincitore, avesse proceduto alla soppressione del concorso o della gara, ovvero se l'uno o l'altra fossero stati annullati dal giudice amministrativo.
    Quest'orientamento è mutato a seguito delle note sentenze 500 e 501/1999 delle Sezioni Unite di questa Corte, le quali hanno introdotto la tutela risarcitoria anche in caso di lesione di interessi legittimi, affermando che ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana in capo all'autore di un fatto lesivo di interessi giuridicamente rilevanti non assume rilievo determinante la qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto danneggiato, poichè la tutela risarcitoria è assicurata solo in relazione alla ingiustizia del danno, che costituisce fattispecie autonoma, contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante". Ed hanno quindi ritenuto ammissibile la risarcibilità degli interessi legittimi quante volte risulti leso, per effetto dell'attività illegittima e colpevole della p.a., l'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla, e sempre che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce dell'ordinamento positivo.
    Ma il nuovo corso non ha introdotto affatto una equazione in forza della quale il giudice ordinario tutte le volte in cui riscontri la presenza di una posizione di interesse legittimo in capo al privato debba procedere automaticamente ed indiscriminatamente al risarcimento del danno che il privato assuma essergli stato provocato dalla P.A., in quanto la sussistenza di una situazione in tal senso qualificata è condizione necessaria, ma non sufficiente, per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., per la quale occorre anzitutto che l'interesse legittimo sia stato leso da un provvedimento ovvero da un comportamento illegittimo dell'amministrazione, e quindi attraverso l'esplicazione illegittima e colpevole della funzione amministrativa. Ed è necessario, altresì, che l'attività illegittima della P.A. abbia determinato la lesione al bene della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento (Cass. sez. un. 22 06/2005; Cons. St. Ad. plen. 7/2005).
    Quanto a quest'ultimo, è stata ribadita la tradizionale divisione tra interessi oppositivi ed interessi pretensivi che, benchè in eguale modo meritevoli di tutela, determinano, come espressamente chiarito nella motivazione delle menzionate decisioni, una diversa tecnica di accertamento della esistenza della lesione secondo un principio che, per gli interessi legittimi oppositivi, riconosce il danno ingiusto nella lesione dell'interesse alla conservazione del bene o della situazione di vantaggio, prodotta dall'illegittimo esercizio del potere pubblico; e, per gli interessi pretensivi, in una lesione che concretandosi gli stessi in una istanza di sviluppo frustrata dal diniego o ingiustificato ritardo del provvedimento richiesto, presuppone un giudizio prognostico sulla fondatezza o meno della istanza, in funzione della esigenza di accertare se il pretendente fosse titolare non già di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, ma di una situazione soggettiva di oggettivo affidamento circa la sua favorevole conclusione: e, cioè, di una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, secondo un criterio di normalità, ad un esito favorevole e, ancorchè non acquisita alla sfera soggettiva del soggetto, doveva considerarsi, quindi, giuridicamente protetta (Cass. 2771/2007; 2705/2007).
    Nel caso, l'odierno ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno, subito per l'annullamento del concorso nel quale era risultato vincitore, allegando che esso aveva provocato la perdita del posto di lavoro; e deducendo l'illegittimità non del provvedimento che lo aveva provocato, ma del comportamento dell'amministrazione nello svolgimento del concorso, in relazione al quale si duole che i giudici di merito non abbiano esaminato questo punto, indicato come decisivo, perchè, secondo il suo assunto, sufficiente a fondare la domanda.
    Sennonchè, la lesione da lui lamentata concerne un interesse tipicamente pretensivo, quale è quello all'attribuzione... del nuovo posto di lavoro, che egli poteva ottenere con il regolare svolgimento del concorso, e sul punto la giurisprudenza di questa Corte è consolidata nel senso che la lesione degli interessi pretensivi va accertata per mezzo del giudizio prognostico di cui si è appena detto, da condurre in base alla normativa applicabile, circa la fondatezza o meno della richiesta di parte onde stabilire se la parte fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole (8097/2 006; 7228/2006, - 2705/2005; 19570/2003).
    Ne consegue che, all'opposto di quanto pretende con il ricorso, il punto dell'illegittimità del comportamento (dell'Amministrazione) non era da solo decisivo per l'accoglimento della domanda di risarcimento, avendo (il ricorrente) l'onere... di allegare e provare che egli si trovava in una situazione soggettiva destinata, secondo un criterio di normalità, ad un esito favorevole del concorso, ove questo si fosse svolto regolarmente. Solo questo elemento - che postula un'approfondita illustrazione delle ragioni dell'annullamento del concorso, e non è dimostrato dalla mera circostanza dell'annullamento per violazione di legge imputabile all'amministrazione... avrebbe consentito di istituire un nesso causale tra illegittimità dell'azione amministrativa e conseguente perdita del posto di lavoro>>.
    Ciò chiarito, è da dire che i ricorrenti non si sono sottratti dalla predetta prova, adducendo, ad avviso del Collegio, con argomentazioni fondate e degne di rilievo, che l'Amministrazione ha prospettato la procedura concorsuale secondo uno schema di bando invero illegittimo.
    Ove soltanto l'atto di autoregolamentazione fosse stato redatto in maniera conforme a legge, o, ancor pi√Ļ, l'Amministrazione, piuttosto che discettare in sede giudiziale della regolarit√† del procedimento, avesse considerato di annullare in autotutela un atto, per quanto sar√† subito precisato, palesemente illegittimo, i ricorrenti non sarebbero stati sottoposti allo scrutinio relativo alla necessit√† di un requisito, invero non necessario, e, per l'effetto, non avrebbero subito le conseguenze dell'adeguamento ad un bando illegittimo, sancito in sede giudiziale.
    E' bene, sinteticamente, riassumere i fatti, traendoli dalla sentenza di questa stessa Sezione n. 1036/09 che ha definito la questione di merito in primo grado.
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    Al termine di tale procedura concorsuale, sono rimasti vacanti 11 posti riservati ai vigili iscritti negli elenchi del personale volontario in servizio presso la sede di Lipari, per cui con successivo bando di concorso pubblicato sulla G.U. n. 18 del 7.3.2006, 4^ serie speciale, il Ministero dell'Interno ha bandito il concorso a 11 posti di vigili del fuoco nel Corpo nazionale dei vigili del fuoco, "riservato ai vigili iscritti negli elenchi del personale volontario in servizio presso l'isola di Lipari".
    All'art. 2, punto 1, per l'ammissione al concorso il predetto bando ha previsto, tra l'altro, "iscrizione, da almeno un anno, negli elenchi del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco in servizio presso la sede di Lipari">>.
    Come è pacifico, l'esclusione dei ricorrenti deriva dal mancato possesso di detto requisito, essendo gli stessi iscritti nell'elenco provinciale di Messina.
    Il Giudice d'appello, con la sentenza n. 1481/10, ha chiarito che <>, motivando, così, la sentenza definitiva di annullamento, cui l'Amministrazione adesso si è conformata con gli atti impugnati.
    In sostanza, il giudizio muove, come sostenuto dai ricorrenti, dalla necessità di rispetto della prescrizione del bando.
    Ritiene il Collegio, invece, che la legittimit√† del bando, che non sembra scrutinata nelle dette decisioni (al pi√Ļ si parla di ragionevolezza dello stesso), non sia sostenibile, determinandosi, cos√¨, gli elementi di responsabilit√† dell'Amministrazione, causativi di un siffatto grave danno in capo ai ricorrenti.
    Come condivisibilmente da questi ultimi sostenuto, la previsione della lex specialis deriva dall'art. 3, comma 2, del D.L. n. 24 del 30.1.2004, conv. in L. n. 87 del 31.3.2004, secondo cui "in fase di prima applicazione del presente decreto, il Ministero dell'interno procede, nell'ambito delle assunzioni autorizzate ai sensi delle norme vigenti, al reclutamento del personale nel profilo professionale di vigile del fuoco, da destinare ai distaccamenti presso le sedi di cui al comma 1 (ossia: Eolie, Lampedusa e Pantelleria)".
    Ora, appare chiaro che la norma, avente l'evidente finalità di favorire apprezzabili situazioni locali, ha un limite assolutamente non superabile determinato dalla possibilità di reclutamento "privilegiato", trasfuso poi nel bando di gara in questione, soltanto "in fase di prima applicazione del... decreto". Ma l'amministrazione, come sopra rammentato, aveva già operato una prima selezione in applicazione della norma in questione, sicché quella successiva, prevista con il bando di che trattasi, essendo la "seconda" applicazione, non poteva essere retta dalla disposizione e, quindi, dalla riserva, a questo punto, inopinatamente inserita nell'atto di autoregolamentazione a favore dei soggetti inseriti negli elenchi locali e non provinciali. Consegue, ulteriormente, che il bando prevedeva una riserva illegittima, posta a motivo della attuale e impugnata esclusione dei ricorrenti.
    Se così è, appare evidente la responsabilità dell'Amministrazione, il cui comportamento non può andare esente da mende neanche sotto il profilo "soggettivo", ove si osservi che le decisioni del G.A. sulla questione muovono dal rispetto di un bando e non dalla legittimità o meno dello stesso.
    In definitiva, è da condividere l'assunto secondo il quale l'Amministrazione non può fare ricadere sul lavoratore reclutato ed immesso in servizio le conseguenze negative dei suoi errori.
    Consegue la fondatezza della domanda di risarcimento del danno.
    Il Collegio ritiene che lo stesso, ove stabilito per equivalente, andrebbe commisurato alle retribuzioni che i ricorrenti andranno a perdere in ragione degli atti impugnati, sicch√© appare pi√Ļ ragionevole, in assenza, per altro, di una non dedotta completezza dell'organico, procedere, come per altro anche richiesto dai ricorrenti, ai sensi dell'art. 34, coma 1, lett. c) c.p.a.. stabilendo la risarcibilit√† del danno in forma specifica e disponendo, salvi gli effetti degli atti impugnati (e, quindi, con salvezza delle situazioni conseguenti, stante l'intangibilit√† del giudicato a favore dei soggetti inseriti in alternativa in graduatoria), la riammissione in servizio dei predetti ricorrenti. Detta soluzione consente, per un verso, la soddisfazione dell'interesse di questi ultimi, ma anche, altres√¨, quello dell'Amministrazione a non dovere procedere all'esborso improduttivo di ingenti somme in assenza di controprestazioni (lavorative) da parte dei soggetti interessati.
    La particolare complessità della questione, induce il Collegio a compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
    P. Q. M.
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così statuisce:
    1) Rigetta la domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati;
    2) Accoglie la domanda di risarcimento nei modi e nei sensi espressi in parte motiva;
    3) Compensa le spese di giudizio.
    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
    Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2012 con l'intervento dei magistrati:
     
    IL PRESIDENTE
    Calogero Ferlisi
    L'ESTENSORE
    Pancrazio Maria Savasta
    IL CONSIGLIERE
    Gabriella Guzzardi
     
    Depositata in Segreteria il 3 febbraio 2012
    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
     
Mondolegale 2011
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