SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)

5 luglio 2016 ()

«Rinvio pregiudiziale – Articolo 267 TFUE – Articolo 94 del regolamento di procedura della Corte – Contenuto di una domanda di pronuncia pregiudiziale – Normativa nazionale che prevede la declinazione di competenza del giudice nazionale per aver espresso, nell’ambito della domanda di pronuncia pregiudiziale, un parere provvisorio nell’esposizione del contesto di fatto e di diritto – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ‑ Articolo 47, secondo comma, e articolo 48, paragrafo 1»

Nella causa C‑614/14,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria), con decisione del 15 dicembre 2014, pervenuta in cancelleria il 31 dicembre 2014, nel procedimento penale a carico di

Atanas Ognyanov

con l’intervento di:

Sofiyska gradska prokuratura,

LA CORTE (Grande Sezione),

composta da K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano, vicepresidente, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev, C. Toader e F. Biltgen, presidenti di sezione, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, M. Berger (relatore), E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, C. Vajda e S. Rodin, giudici,

avvocato generale: Y. Bot

cancelliere: M. Aleksejev, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 12 gennaio 2016,

considerate le osservazioni presentate:

–        per il governo dei Paesi Bassi, da M. Bulterman, C. Schillemans e M. Gijzen, in qualità di agenti;

–        per la Commissione europea, da W. Bogensberger, R. Troosters e V. Soloveytchik, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 23 febbraio 2016,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 267 TFUE e 94 del regolamento di procedura della Corte nonché dell’articolo 47, secondo comma, e dell’articolo 48, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento relativo al riconoscimento di una sentenza in materia penale e all’esecuzione, in Bulgaria, di una pena detentiva pronunciata da un giudice danese nei confronti del sig. Atanas Ognyanov.

Contesto normativo

Diritto dell’Unione

In forza dell’articolo 94 del regolamento di procedura, intitolato «Contenuto della domanda di pronuncia pregiudiziale»:

«Oltre al testo delle questioni sottoposte alla Corte in via pregiudiziale, la domanda di pronuncia pregiudiziale contiene:

a)      un’illustrazione sommaria dell’oggetto della controversia nonché dei fatti rilevanti, quali accertati dal giudice del rinvio o, quanto meno, un’illustrazione delle circostanze di fatto sulle quali si basano le questioni;

b)      il contenuto delle norme nazionali applicabili alla fattispecie e, se del caso, la giurisprudenza nazionale in materia;

c)      l’illustrazione dei motivi che hanno indotto il giudice del rinvio a interrogarsi sull’interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione, nonché il collegamento che esso stabilisce tra dette disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla causa principale».

Diritto bulgaro

Dalla decisione di rinvio emerge che, a norma dell’articolo 29 del Nakazatelno‑protsesualen kodeks (codice di procedura penale; in prosieguo: il «NPK»), non può fare parte del collegio giudicante un giudice che, inter alia, può essere ritenuto parziale. In base alla giurisprudenza del Varhoven kasatsionen sad (Corte suprema di cassazione, Bulgaria), la formulazione da parte del giudice di un parere provvisorio sul merito di una causa prima di pronunciarsi in via definitiva costituisce un caso particolare di parzialità.

In caso di parzialità, il collegio giudicante è tenuto a dichiarare la propria incompetenza, il che significa, in primo luogo, che esso cessa di conoscere della causa, in secondo luogo, che la causa viene riassegnata ad altri giudici della giurisdizione interessata e, in terzo luogo, che il nuovo collegio designato riesamina la causa ex novo.

Qualora il giudice ometta di dichiarare la propria incompetenza, continui a esaminare la causa ed emetta una decisione definitiva, quest’ultima sarà viziata in quanto adottata in «violazione delle forme sostanziali». Il giudice superiore annullerà la decisione e la causa verrà riassegnata ad altro giudice ai fini di un nuovo esame.

Il giudice del rinvio precisa che la giurisprudenza bulgara accoglie un’interpretazione particolarmente restrittiva del criterio di «parzialità». A tal riguardo, rileva, in particolare, che il controllo di tale criterio viene effettuato d’ufficio e che anche l’indicazione più insignificante in merito ai fatti della causa o alla loro qualificazione giuridica comporta automaticamente un motivo di declinazione di competenza del giudice.

Dalla decisione di rinvio risulta altresì che la formulazione, da parte del giudice, di un parere provvisorio comporta non solo la declinazione della sua competenza e l’annullamento della sua decisione definitiva, ma altresì l’avvio, nei suoi confronti, di un’azione di responsabilità per illecito disciplinare. Infatti, ai sensi dei punti 2.3 e 7.4 del Kodeks za etichno povedenie (codice nazionale di deontologia), al giudice è vietato pronunciarsi pubblicamente sull’esito di una causa il cui esame gli viene affidato o formulare un parere provvisorio. Inoltre, il punto 7.3 del codice nazionale di deontologia prevede che il giudice possa esprimersi su questioni giuridiche di principio, senza riferirsi tuttavia ai fatti concreti e alla loro qualificazione giuridica.

Procedimento principale e questioni pregiudiziali

Con sentenza del 28 novembre 2012, il sig. Ognyanov, di cittadinanza bulgara, veniva condannato dal Retten i Glostrup (Tribunale di Glostrup, Danimarca) ad una pena detentiva complessiva di quindici anni per omicidio e furto aggravato. Dopo aver scontato in Danimarca parte della pena detentiva, il 1° ottobre 2013, il sig. Ognyanov veniva consegnato alle autorità bulgare al fine di espiarne in Bulgaria la parte restante.

Con domanda di pronuncia pregiudiziale del 25 novembre 2014, presentata nella causa C‑554/14, Ognyanov, poi reiterata e integrata con due domande del 15 dicembre 2014, il Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria) ha proposto alla Corte una serie di questioni vertenti sull’interpretazione della decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio, del 27 novembre 2008, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale, ai fini della loro esecuzione nell’Unione europea (GU 2008, L 327, pag. 27), quale modificata dalla decisione quadro 2009/299/GAI del Consiglio, del 26 febbraio 2009 (GU 2009, L 81, pag. 24).

In seguito alla presentazione di dette questioni pregiudiziali nella causa C‑554/14, Ognyanov, la Sofiyska gradska prokuratura (pubblico ministero di Sofia, Bulgaria), parte della controversia nel procedimento principale, ha chiesto, segnatamente, la declinazione di competenza del collegio del Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia) incaricato dell’esame della causa, in base al rilievo che, esponendo, ai punti da 2 a 4 della domanda di pronuncia pregiudiziale, il contesto di fatto e di diritto della causa, detto giudice avrebbe espresso un parere provvisorio su questioni di fatto e di diritto, prima che ne venisse disposto il passaggio in decisione.

Il giudice del rinvio esprime dubbi circa la legittimità, alla luce del diritto dell’Unione, di una normativa nazionale, come quella in esame nel procedimento principale, che obbliga il collegio giudicante di un organo giurisdizionale bulgaro a dichiarare la propria incompetenza qualora abbia espresso, nella domanda di pronuncia pregiudiziale rivolta alla Corte, un parere provvisorio nell’esporre il contesto di fatto e di diritto del procedimento principale.

Ciò premesso, il Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se sia ravvisabile una violazione del diritto dell’Unione [combinato disposto dell’articolo 267, secondo comma, TFUE, dell’articolo 94 del regolamento di procedura, degli articoli 47 e 48 della Carta (...) di altre disposizioni applicabili] nel caso in cui il giudice che abbia proposto domanda di pronuncia pregiudiziale prosegua, successivamente al provvedimento di rinvio pregiudiziale, la trattazione della causa pronunciandosi sul merito senza astenersi. Il motivo di tale declinazione di competenza risiede nella formulazione, da parte del giudice del rinvio, di un parere provvisorio sul merito della causa della domanda di pronuncia pregiudiziale (considerando come dimostrato un determinato contesto di fatto e ritenendo ivi applicabile una norma giuridica specifica).

La questione pregiudiziale è proposta nell’assunto che nell’accertamento dei fatti e della normativa applicabile ai fini del rinvio pregiudiziale siano state rispettate tutte le norme procedurali a tutela del diritto delle parti di dedurre mezzi di prova e di formulare difese.

2)      Nel caso in cui la prima questione sia risolta nel senso della legittimità della prosecuzione del procedimento, se sia dunque ravvisabile una violazione del diritto dell’Unione ove:

a)      il giudice del rinvio riporti nella propria decisione definitiva quanto già accertato nella domanda di pronuncia pregiudiziale senza alcuna modifica e, con riferimento alle soluzioni accolte in fatto ed in diritto, neghi la produzione di nuove prove e l’audizione delle parti. In pratica, il giudice del rinvio assumerebbe nuove prove e procederebbe all’audizione delle parti solo in relazione alle questioni non ritenute accertate nella domanda di pronuncia pregiudiziale.

b)      il giudice del rinvio assuma nuove prove e proceda all’audizione delle parti su tutte le questioni rilevanti, comprese le questioni sulle quali si sia già espresso nel provvedimento di rinvio pregiudiziale, pronunciandosi conclusivamente sul merito nella propria decisione definitiva, sulla base di tutte le prove assunte e sentite tutte le difese delle parti, indipendentemente dal fatto che le prove siano state assunte e le parti abbiano svolte le proprie difese anteriormente o successivamente all’emanazione del provvedimento di rinvio.

3)      Qualora la prima questione sia risolta nel senso che sia compatibile con il diritto dell’Unione proseguire il procedimento, se sia parimenti compatibile la decisione del giudice a quo di non proseguire il procedimento principale, bensì di astenersi per parzialità, in quanto la prosecuzione del procedimento costituirebbe una violazione del diritto nazionale, che offre una maggiore tutela degli interessi delle parti e dell’amministrazione della giustizia, vale a dire laddove l’astensione sia motivata dal fatto che:

a)      il giudice del rinvio, nel contesto della domanda di pronuncia pregiudiziale, si sia già pronunciato sul merito prima di emettere la propria decisione definitiva, circostanza legittima secondo il diritto dell’Unione ma non già secondo il diritto nazionale;

b)      il giudice del rinvio si pronunci definitivamente sul merito della causa con due atti giuridici distinti e non con uno (nell’assunto che la domanda di pronuncia pregiudiziale non costituisca una pronuncia non definitiva, bensì definitiva), cosa legittima secondo il diritto dell’Unione ma non già secondo il diritto nazionale».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione

Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se gli articoli 267 TFUE e 94 del regolamento di procedura, letti alla luce dell’articolo 47, secondo comma e dell’articolo 48, paragrafo 1, della Carta, debbano essere interpretati nel senso che ostino ad una normativa nazionale interpretata in modo da imporre al giudice del rinvio di dichiarare la propria incompetenza in merito al procedimento dinanzi ad esso pendente per aver esposto, nell’ambito della domanda di pronuncia pregiudiziale, il contesto di fatto e di diritto del procedimento stesso.

Occorre anzitutto ricordare che il procedimento di rinvio pregiudiziale previsto dall’articolo 267 TFUE costituisce la chiave di volta del sistema giurisdizionale nell’Unione europea il quale, instaurando un dialogo da giudice a giudice tra la Corte e i giudici degli Stati membri, mira ad assicurare l’unità di interpretazione del diritto dell’Unione, permettendo così di garantire la coerenza, la piena efficacia e l’autonomia di tale diritto nonché, in ultima istanza, il carattere peculiare dell’ordinamento istituito dai Trattati (v. parere 2/13, del 18 dicembre 2014, EU:C:2014:2454, punto 176 e giurisprudenza ivi citata).

Per giurisprudenza costante, il procedimento ex articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi d’interpretazione del diritto dell’Unione loro necessari per risolvere la controversia che essi sono chiamati a dirimere (v. ordinanze dell’8 settembre 2011, Abdallah, C‑144/11, non pubblicata, EU:C:2011:565, punto 9 e giurisprudenza ivi citata; del 19 marzo 2015, Andre, C‑23/15, non pubblicata, EU:C:2015:194, punto 4 e giurisprudenza ivi citata, nonché sentenza del 6 ottobre 2015, Capoda Import-Export, C‑354/14, EU:C:2015:658, punto 23).

Secondo giurisprudenza parimenti consolidata, l’articolo 267 TFUE conferisce ai giudici nazionali la più ampia facoltà di adire la Corte qualora ritengano che, nell’ambito di una controversia dinanzi ad essi pendente, siano sorte questioni che implichino un’interpretazione o un accertamento della validità delle disposizioni del diritto dell’Unione necessarie per definire la controversia di cui sono investiti. I giudici nazionali sono d’altronde liberi di esercitare tale facoltà in qualsiasi momento da essi ritenuto opportuno (v. sentenze del 5 ottobre 2010, Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, punto 26 e giurisprudenza ivi citata, nonché dell’11 settembre 2014, A, C‑112/13, EU:C:2014:2195, punto 39 e giurisprudenza ivi citata). Infatti, la scelta del momento più opportuno per interrogare la Corte in via pregiudiziale è di loro esclusiva competenza (v. sentenze del 15 marzo 2012, Sibilio, C‑157/11, non pubblicata, EU:C:2012:148, punto 31 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 7 aprile 2016, Degano Trasporti, C‑546/14, EU:C:2016:206, punto 16).

L’esigenza di giungere ad un’interpretazione del diritto dell’Unione che sia utile per il giudice nazionale impone che questi definisca il contesto di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate o che esso spieghi almeno l’ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate (v. ordinanze dell’8 settembre 2011, Abdallah, C‑144/11, non pubblicata, EU:C:2011:565, punto 10 e giurisprudenza ivi citata; del 19 marzo 2015, Andre, C‑23/15, non pubblicata, EU:C:2015:194, punto 5 e giurisprudenza ivi citata, nonché sentenza del 10 marzo 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, punto 114).

I requisiti concernenti il contenuto di una domanda di pronuncia pregiudiziale figurano in modo esplicito all’articolo 94 del regolamento di procedura, che il giudice del rinvio, nell’ambito della cooperazione prevista all’articolo 267 TFUE, deve conoscere e osservare scrupolosamente (v. ordinanza del 3 luglio 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, punto 21).

Peraltro, è pacifico che le informazioni contenute nelle decisioni di rinvio servano non soltanto a consentire alla Corte di fornire risposte utili, ma anche a dare ai governi degli Stati membri nonché alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e spetta a quest’ultima provvedere affinché tale possibilità resti garantita, tenuto conto del fatto che, in forza del suddetto articolo, soltanto le decisioni di rinvio vengono notificate alle parti interessate (v. ordinanza dell’8 settembre 2011, Abdallah, C‑144/11, non pubblicata, EU:C:2011:565, punto 11 e giurisprudenza ivi citata, nonché sentenza del 10 marzo 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, punto 116).

Infine, la mancata indicazione del contesto di fatto e di diritto rilevante può costituire una causa manifesta di irricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale (v., in tal senso, ordinanze dell’8 settembre 2011, Abdallah, C‑144/11, non pubblicata, EU:C:2011:565, punto 12; del 4 luglio 2012, Abdel, C‑75/12, non pubblicata, EU:C:2012:412, punti 6 e 7; del 19 marzo 2014, Grimal, C‑550/13, non pubblicata, EU:C:2014:177, punto 19, nonché del 19 marzo 2015, Andre, C‑23/15, non pubblicata, EU:C:2015:194, punti 8 e 9).

Esponendo nella domanda di pronuncia pregiudiziale il contesto di fatto e di diritto del procedimento principale, un giudice del rinvio, quale il Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia), non fa dunque altro che conformarsi ai requisiti dettati dagli articoli 267 TFUE e 94 del regolamento di procedura.

Ciò premesso, la circostanza che un giudice del rinvio, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, illustri nell’ambito della domanda di pronuncia pregiudiziale il contesto di fatto e di diritto rilevante del procedimento principale, risponde all’esigenza di cooperazione inerente al meccanismo del rinvio pregiudiziale e, di per sé, non può violare né il diritto di adire un giudice imparziale sancito dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, né il diritto alla presunzione di innocenza garantito dall’articolo 48, paragrafo 1, della medesima.

Nel caso di specie, dall’applicazione del combinato disposto dell’articolo 29 del NPK, quale interpretato dal Varhoven kasatsionen sad (Corte suprema di cassazione), e dai punti 2.3, 7.3 e 7.4 del codice nazionale di deontologia, si evince che l’esposizione da parte di un giudice bulgaro, nell’ambito di una domanda di pronuncia pregiudiziale, del contesto di fatto e di diritto della controversia in esame nel procedimento principale è considerata come formulazione di un parere provvisorio da parte di tale giudice, che comporta non soltanto la sua declinazione di competenza e l’annullamento della sua decisione definitiva, ma altresì l’avvio, nei suoi confronti, di un’azione di responsabilità per illecito disciplinare.

Ne consegue che una normativa nazionale, come quella in esame nel procedimento principale, comporta segnatamente il rischio che un giudice nazionale preferisca astenersi dal porre questioni pregiudiziali alla Corte per evitare o che venga declinata la sua competenza e gli vengano inflitte sanzioni disciplinari, o di proporre questioni pregiudiziali irricevibili. Di conseguenza, una normativa di tal genere lede le prerogative riconosciute ai giudici nazionali dall’articolo 267 TFUE e, pertanto, l’efficace cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali posta in essere dal meccanismo del rinvio pregiudiziale.

Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre rispondere alla prima questione deferita dichiarando che gli articoli 267 TFUE e 94 del regolamento di procedura, alla luce dell’articolo 47, secondo comma, e dell’articolo 48, paragrafo 1, della Carta, devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale interpretata in modo da imporre al giudice del rinvio di dichiarare la propria incompetenza con riguardo ad un procedimento dinanzi ad esso pendente per aver esposto, nell’ambito della propria domanda di pronuncia pregiudiziale, il contesto di fatto e di diritto del procedimento stesso.

Sulla seconda questione

Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 267 TFUE, debba essere interpretato nel senso che osti a che, in seguito alla pronuncia della sentenza in via pregiudiziale, il giudice del rinvio non apporti modifiche agli accertamenti di diritto e di fatto dallo stesso effettuati nell’ambito della domanda di pronuncia pregiudiziale o, al contrario, a che, in seguito a tale pronuncia, detto giudice proceda ad una nuova audizione delle parti nonché a nuove misure istruttorie che potrebbero indurlo a modificare quanto già accertato.

A tal riguardo, va ricordato che, per giurisprudenza costante, l’articolo 267 TFUE impone al giudice del rinvio di dare piena attuazione all’interpretazione del diritto dell’Unione data dalla Corte (v., in tal senso, sentenza del 5 aprile 2016, PFE, C‑689/13, EU:C:2016:199, punti da 38 a 40 e giurisprudenza ivi citata).

Per contro, né tale articolo né alcun’altra disposizione del diritto dell’Unione richiedono al giudice del rinvio di modificare, in seguito alla pronuncia della sentenza in via pregiudiziale, gli accertamenti di fatto e di diritto da esso effettuati nell’ambito della domanda di pronuncia pregiudiziale. Nessuna disposizione del diritto dell’Unione vieta, inoltre, a tale giudice di modificare, in seguito a tale pronuncia, le proprie valutazioni relative al contesto di fatto e di diritto rilevante nella specie.

In considerazione degli elementi richiamati supra, occorre rispondere alla seconda questione posta dichiarando che il diritto dell’Unione, segnatamente l’articolo 267 TFUE, deve essere interpretato nel senso che non impone né vieta al giudice del rinvio di procedere, in seguito alla pronuncia della sentenza emessa in via pregiudiziale, ad una nuova audizione delle parti nonché a nuove misure istruttorie che possano indurlo a modificare gli accertamenti di fatto e di diritto da esso effettuati nell’ambito della domanda di pronuncia pregiudiziale purché tale giudice dia piena attuazione all’interpretazione del diritto dell’Unione data dalla Corte.

Sulla terza questione

Con la terza questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che osti a che detto giudice applichi una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, ritenuta contraria al diritto dell’Unione, in quanto tale normativa garantirebbe un livello più elevato di tutela dei diritti fondamentali delle parti.

A tal riguardo, occorre anzitutto rilevare che è inaccettabile l’assunto su cui poggia tale questione, secondo il quale la normativa nazionale oggetto del procedimento principale garantirebbe al singolo una maggiore tutela del proprio diritto di adire un giudice imparziale, ai sensi dell’articolo 47, secondo comma, della Carta. Infatti, come rilevato al punto 23 supra, la circostanza che, nella domanda di pronuncia pregiudiziale, un giudice nazionale esponga, conformemente ai requisiti derivanti dagli articoli 267 TFUE e 94 del regolamento di procedura, il contesto di fatto e di diritto della controversia nel procedimento principale, di per sé, non viola tale diritto fondamentale. Di conseguenza, non si può ritenere che contribuisca a garantire la tutela di tale diritto l’obbligo di declinazione della competenza che la norma de qua impone al giudice del rinvio che ha provveduto a tale esposizione nell’ambito di un rinvio pregiudiziale.

Ciò posto, va rammentato che, secondo costante giurisprudenza, la sentenza con la quale la Corte si pronuncia in via pregiudiziale vincola il giudice nazionale, per quanto concerne l’interpretazione o la validità degli atti delle istituzioni dell’Unione in questione, per la definizione della lite nel procedimento principale (v. sentenze del 20 ottobre 2011, Interedil, C‑396/09, EU:C:2011:671, punto 36 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 5 aprile 2016, PFE, C‑689/13, EU:C:2016:199, punto 38).

Si deve, inoltre, sottolineare che, in forza di consolidata giurisprudenza, il giudice nazionale incaricato di applicare, nell’ambito di propria competenza, le norme del diritto dell’Unione ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione nazionale contraria, senza doverne attendere la previa soppressione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale (v. sentenze del 20 ottobre 2011, Interedil, C‑396/09, EU:C:2011:671, punto 38 e giurisprudenza ivi citata; del 4 giugno 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, punto 32 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 5 aprile 2016, PFE, C‑689/13, EU:C:2016:199, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).

Va infine aggiunto che l’esigenza di assicurare la piena efficacia del diritto dell’Unione include l’obbligo, per i giudici nazionali, di modificare, se del caso, una giurisprudenza consolidata se questa si basa su un’interpretazione del diritto interno incompatibile con il diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 19 aprile 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).

Ne consegue che, nel caso di specie, il giudice del rinvio ha l’obbligo di garantire la piena efficacia dell’articolo 267 TFUE disapplicando, ove necessario, di propria iniziativa, l’articolo 29 del NPK quale interpretato dal Varhoven kasatsionen sad (Corte suprema di cassazione), posto che tale interpretazione non è compatibile con il diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 19 aprile 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punto 34).

Tenuto conto delle suesposte considerazioni, occorre rispondere alla terza questione sollevata dichiarando che il diritto dell’Unione dev’essere interpretato nel senso che osta a che un giudice del rinvio applichi una normativa nazionale, come quella in esame nel procedimento principale, ritenuta contraria a tale diritto.

Sulle spese

Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

1)      Gli articoli 267 TFUE e 94 del regolamento di procedura della Corte, alla luce dell’articolo 47, secondo comma, e dell’articolo 48, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa nazionale interpretata in modo da imporre al giudice del rinvio di dichiarare la propria incompetenza con riguardo ad un procedimento dinanzi ad esso pendente per aver esposto, nell’ambito della propria domanda di pronuncia pregiudiziale, il contesto di fatto e di diritto del procedimento stesso.

2)      Il diritto dell’Unione, segnatamente l’articolo 267 TFUE, deve essere interpretato nel senso che non impone né vieta al giudice del rinvio di procedere, in seguito alla pronuncia della sentenza emessa in via pregiudiziale, ad una nuova audizione delle parti nonché a nuove misure istruttorie che possano indurlo a modificare gli accertamenti di fatto e di diritto da esso effettuati nell’ambito della domanda di pronuncia pregiudiziale, purché tale giudice dia piena attuazione all’interpretazione del diritto dell’Unione data dalla Corte di giustizia dell’Unione europea.

3)      Il diritto dell’Unione dev’essere interpretato nel senso che osta a che un giudice del rinvio applichi una normativa nazionale, come quella in esame nel procedimento principale, ritenuta contraria a tale diritto.

SENTENZA DELLA CORTE (Ottava Sezione)

26 maggio 2016

«Rinvio pregiudiziale – Agricoltura – Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia – Regolamenti (CE) nn. 1257/1999 e 817/2004 – Sostegno allo sviluppo rurale – Ripetizione dell’indebito – Aumento della superficie dichiarata oltre la soglia prevista nel corso del periodo di impegno quinquennale – Sostituzione dell’impegno iniziale con un nuovo impegno – Mancato rispetto da parte del beneficiario dell’obbligo di presentazione della domanda annuale di pagamento dell’aiuto – Normativa nazionale che richiede la restituzione di tutti gli aiuti versati per più anni – Principio di proporzionalità – Articoli 17 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea»

Nella causa C‑273/15,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments (Corte suprema, dipartimento per il contenzioso amministrativo, Lettonia), con decisione del 3 giugno 2015, pervenuta in cancelleria l’8 giugno 2015, nel procedimento

ZS «Ezernieki»

contro

Lauku atbalsta dienests,

LA CORTE (Ottava Sezione),

composta da D. Šváby, presidente di sezione, J. Malenovský e M. Vilaras (relatore), giudici,

avvocato generale: M. Campos Sánchez-Bordona,

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

–        per la ZS «Ezernieki», da A. Martuzāns;

–        per il governo lettone, da I. Kalniņš e G. Bambāne, in qualità di agenti;

–        per la Commissione europea, da A. Sauka e J. Aquilina, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU 1999, L 160, pag. 80), come modificato dal regolamento (CE) n. 1783/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003 (GU 2003, L 270, pag. 70) (in prosieguo: il «regolamento n. 1257/1999»), del regolamento (CE) n. 817/2004 della Commissione, del 29 aprile 2004, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 1257/1999 (GU 2004, L 153, pag. 30, e – rettifica – in GU 2004, L 231, pag. 24), del regolamento (CE) n. 796/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (GU 2004, L 141, pag. 18), nonché degli articoli 17 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la ZS «Ezernieki» (in prosieguo: l’«Ezernieki»), un’azienda agricola, e il Lauku atbalsta dienests (servizio di sostegno al mondo rurale, Lettonia), in merito al rimborso della totalità degli aiuti agroambientali concessile dalle autorità lettoni nel periodo di impegno quinquennale, a causa del mancato rispetto del complesso dei requisiti di concessione di detti aiuti.

Contesto normativo

Diritto dell’Unione

Il regolamento n. 1257/1999

3        Il regolamento n. 1257/1999, a termini del suo articolo 1, definisce il quadro del sostegno comunitario per uno sviluppo rurale sostenibile. Nel titolo II, capo VI, di tale regolamento, intitolato «Agroambiente e benessere degli animali», l’articolo 22 di quest’ultimo così recita:

«Il sostegno a metodi di produzione agricola finalizzati alla protezione dell’ambiente e alla conservazione dello spazio naturale (misure agroambientali) contribuisce alla realizzazione degli obiettivi delle politiche comunitarie in materia di agricoltura, ambiente e benessere degli animali da allevamento.

(…)».

4        L’articolo 23 del regolamento n. 1257/1999 così dispone:

«1.      Gli agricoltori ricevono un aiuto in compenso di impegni della durata minima di cinque anni a favore dell’agroambiente o del benessere degli animali. Ove necessario, può essere fissato un periodo più lungo per particolari tipi di impegni, a causa degli effetti di questi ultimi sull’ambiente o sul benessere degli animali.

2.      Gli impegni a favore dell’agroambiente e del benessere degli animali oltrepassano l’applicazione delle normali buone pratiche agricole, comprese le buone pratiche inerenti al settore zootecnico.

Essi procurano servizi non forniti da altre misure di sostegno, quali il sostegno dei mercati o le indennità compensative».

5        Ai sensi del successivo articolo 24:

«1.      Il sostegno agli impegni a favore dell’agroambiente o del benessere degli animali viene concesso annualmente ed è calcolato in base ai seguenti criteri:

a) il mancato guadagno,

b) i costi aggiuntivi derivanti dall’impegno assunto e

c) la necessità di fornire un incentivo.

I costi relativi agli investimenti non sono presi in considerazione nel calcolo dell’importo annuo dell’aiuto. I costi degli investimenti non rimunerativi necessari all’adempimento di un impegno possono essere presi in considerazione nel calcolo dell’importo annuo dell’aiuto.

2.      Gli importi annui massimi che possono beneficiare del sostegno comunitario figurano nell’allegato. Ove l’aiuto sia calcolato per superficie, tali importi sono basati sulla superficie dell’azienda a cui si applicano gli impegni agroambientali».

6        L’articolo 37, paragrafo 4, del regolamento medesimo così dispone:

«Gli Stati membri possono stabilire condizioni ulteriori o più restrittive per la concessione del sostegno comunitario allo sviluppo rurale, purché tali condizioni siano coerenti con gli obiettivi e con i requisiti previsti dal presente regolamento».

7        In forza dell’articolo 93, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2005, L 277 pag. 1), il regolamento n. 1257/1999 è abrogato con effetto dal 1° gennaio 2007, ma continua ad applicarsi alle misure approvate dalla Commissione europea anteriormente a tale data in base al regolamento stesso.

Il regolamento n. 817/2004

8        Nella sezione 11 del capo I del regolamento n. 817/2004, intitolato «Misure di sviluppo rurale», l’articolo 37 di tale regolamento afferma quanto segue:

«1.       Se, in corso d’esecuzione di un impegno che costituisce la condizione per la concessione del sostegno, il beneficiario aumenta la superficie della propria azienda, gli Stati membri possono disporre l’estensione dell’impegno alla superficie aggiuntiva per il restante periodo di esecuzione, conformemente al paragrafo 2, o la sostituzione dell’impegno originario del beneficiario con un nuovo impegno, conformemente al paragrafo 3.

La suddetta sostituzione può essere prevista anche qualora il beneficiario estenda, nell’ambito della propria azienda, la superficie oggetto di impegno.

2.       L’estensione di cui al paragrafo 1 può essere consentita solo alle seguenti condizioni:

a)      che sia di indubbio vantaggio per la misura di cui trattasi;

b)      che sia giustificata dalla natura dell’impegno, dalla durata del periodo restante e dalla dimensione della superficie aggiuntiva;

c)      che non pregiudichi l’effettiva verifica del rispetto delle condizioni cui è subordinata la concessione del sostegno.

La superficie aggiuntiva di cui al primo comma, lettera b), deve essere notevolmente inferiore a quella della superficie originaria o inferiore a due ettari.

3.       Il nuovo impegno di cui al paragrafo 1 si applica all’insieme della superficie in questione e le sue condizioni non sono meno rigorose di quelle dell’impegno originario».

9        Nella sezione 6 del capo II, intitolata «Domande, controlli e sanzioni», l’articolo 66 del regolamento n. 817/2004 così recita:

«1.      Le domande di sostegno allo sviluppo rurale in relazione alla superficie o agli animali, da inoltrarsi indipendentemente dalle domande di aiuto a norma dell’articolo 6 del regolamento (CE) n. 2419/2001, [della Commissione, dell’11 dicembre 2001, che fissa le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio (GU 2001, L 327, pag. 11)] devono indicare l’insieme delle superfici e degli animali dell’azienda rilevanti ai fini del controllo delle domande presentate nell’ambito della misura in questione, compresi quelli per i quali non viene chiesto alcun sostegno.

2.      Se una misura di sostegno allo sviluppo rurale è correlata alla superficie, essa si riferisce a parcelle singolarmente identificate. Durante il periodo di esecuzione di un impegno, le parcelle oggetto di sostegno non possono essere permutate, tranne nei casi specificamente contemplati nel documento di programmazione.

3.      Qualora la domanda di pagamento sia abbinata alla domanda di aiuto “per superficie” nel sistema di controllo integrato, lo Stato membro assicura che le parcelle per le quali sia stato chiesto un sostegno allo sviluppo rurale siano dichiarate separatamente.

4.      Per l’identificazione delle superfici e degli animali si procede conformemente agli articoli 18 e 20 del regolamento (CE) n. 1782/2003.

5.      Nel caso di un aiuto pluriennale, i pagamenti successivi a quello del primo anno di presentazione della domanda sono effettuati in base ad una domanda annuale di pagamento dell’aiuto, tranne qualora lo Stato membro preveda un procedimento idoneo per un’efficace verifica annuale a norma dell’articolo 67, paragrafo 1, del presente regolamento».

10      L’articolo 67 del regolamento n. 817/2004 così dispone:

«1.      I controlli relativi alle domande iniziali di ammissione al regime e alle successive domande di pagamento sono eseguiti in modo da assicurare l’efficace verifica del rispetto delle condizioni per la concessione degli aiuti.

A seconda della tipologia della misura di sostegno, gli Stati membri definiscono i metodi e gli strumenti necessari all’esecuzione dei controlli, nonché le persone da controllare.

Ove risulti opportuno, gli Stati membri si avvalgono del sistema integrato di gestione e di controllo istituito dal regolamento (CE) n. 1782/2003.

2.      I controlli si effettuano tramite controlli amministrativi e controlli in loco».

11      A termini del successivo articolo 71, paragrafo 2:

«In caso di pagamento indebito, il beneficiario della misura di sviluppo rurale ha l’obbligo di restituire il relativo importo conformemente all’articolo 49 del regolamento (CE) n. 2419/2001».

12      In forza dell’articolo 64 del regolamento (CE) n. 1974/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2006, L 368 pag.15), il regolamento n. 817/2004 è abrogato con effetto dal 1° gennaio 2007, ma continua ad applicarsi alle misure approvate prima di tale data ai sensi del regolamento n. 1257/1999.

Il regolamento n. 796/2004

13      Il regolamento n. 796/2004 ha abrogato il regolamento n. 2419/2001. In forza del regolamento n. 796/2004, quest’ultimo si applica alle domande di aiuto presentate in riferimento alle campagne di commercializzazione o ai periodi di erogazione dei premi a decorrere dal 1° gennaio 2005 e i riferimenti al regolamento n. 2419/2001 si intendono fatti al regolamento n. 796/2004.

14      Poiché, secondo la tavola di concordanza che figura nell’allegato III al regolamento n. 796/2004, l’articolo 49 del regolamento n. 2419/2001 corrisponde all’articolo 73 del regolamento n. 796/2004, il riferimento all’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 817/2004 riguarda d’ora in poi l’articolo 73 del regolamento n. 796/2004.

15      L’articolo 73 del regolamento n. 796/2004 così recita:

«1.      In caso di pagamento indebito, l’agricoltore ha l’obbligo di restituire il relativo importo, maggiorato di un interesse calcolato a norma del paragrafo 3.

(…)

3.      Gli interessi decorrono dalla data di notificazione all’agricoltore dell’obbligo di restituzione sino alla data del rimborso o detrazione degli importi dovuti.

Il tasso d’interesse applicabile è calcolato applicando le disposizioni di diritto nazionale, ma non può in alcun caso essere inferiore al tasso d’interesse previsto dalla legislazione nazionale per la ripetizione dell’indebito.

4.       L’obbligo di restituzione di cui al paragrafo 1 non si applica nel caso in cui il pagamento sia stato effettuato per errore dell’autorità competente medesima o di un’altra autorità e se l’errore non era normalmente rilevabile dall’agricoltore.

Tuttavia, qualora l’errore riguardi elementi determinanti per il calcolo del pagamento, il primo comma si applica solo se la decisione di recupero non è stata comunicata entro 12 mesi dalla data del pagamento.

5.       L’obbligo di restituzione di cui al paragrafo 1 non si applica se il periodo intercorso tra la data di pagamento dell’aiuto e quella in cui l’autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento effettuato è superiore a dieci anni.

Tuttavia, il periodo di cui al comma precedente è ridotto a quattro anni se il beneficiario ha agito in buona fede.

(…)».

Il diritto lettone

16      L’articolo 53 del Ministru kabineta noteikumi n. 221 «Kārtība, kādā tiek piešķirts valsts un Eiropas Savienibas atbalsts lauksaimniecībai un lauku attīstibai» (decreto n. 221 del Consiglio dei ministri, relativo alla procedura per la concessione degli aiuti dello Stato e dell’Unione europea alle aziende agricole e allo sviluppo rurale), del 21 marzo 2006, in vigore fino al 28 aprile 2007 (in prosieguo: il «decreto n. 221»), stabilisce che quando un agricoltore richiede i pagamenti previsti in detto decreto per un aiuto agroambientale, gli impegni entrano in vigore dal giorno in cui questi presenta la domanda presso il servizio di sostegno al mondo rurale. L’articolo 24 dello stesso decreto prevede che l’agricoltore presenti al servizio di sostegno al mondo rurale, entro il 9 giugno dell’anno in corso, la domanda di pagamento di un aiuto agroambientale, unitamente alla mappa dei terreni agricoli rilasciata da tale servizio, da cui risulti la superficie utile della parcella agricola utilizzata.

17      L’articolo 55 del decreto n. 221 stabilisce che, laddove la domanda di aiuto agroambientale implichi un’estensione degli impegni, saranno adottati nuovi impegni della durata di cinque anni. Se, durante l’intero periodo di vigenza degli impegni, la loro estensione risulta aumentata fino al 20%, senza peraltro superare i due ettari, rispetto agli impegni originari, si estendono gli impegni esistenti.

18      Ai sensi del successivo articolo 58, l’agricoltore, chiedendo il pagamento dell’aiuto agroambientale, si impegna a presentare annualmente al servizio di sostegno al mondo rurale, per l’intero periodo quinquennale, una domanda di aiuto relativa alle misure dichiarate, nonché a non ridurre la superficie indicata nell’impegno e a non modificarne la localizzazione.

19      Il 31 marzo 2010 è entrato in vigore il Ministru kabineta noteikumi n. 295 «Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības lauku attīstības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides un lauku ainavas uzlabošanai» (decreto n. 295 del Consiglio dei ministri, relativo alla concessione, alla gestione e al controllo degli aiuti dello Stato e dell’Unione europea allo sviluppo rurale, finalizzati al miglioramento dell’ambiente e del paesaggio rurale), del 23 marzo 2010, in vigore fino al 20 aprile 2015 (in prosieguo: il «decreto n. 295»). Tale decreto, nonché il decreto n. 221, si applicano alla misura «agroambientale» attuata conformemente al regolamento n. 1257/1999. In base all’articolo 74 del decreto n. 295, «gli impegni relativi alla superficie o agli animali nell’ambito dell’attività prevista all’articolo 3 proseguono fino al termine del periodo d’impegno a norma del decreto n. 1002 del Consiglio dei ministri, del 30 novembre 2004, recante modalità di attuazione del documento di programma “Piano di sviluppo rurale della Lettonia per la realizzazione del programma di sviluppo rurale 2004-2006”».

20      L’articolo 76 del decreto n. 295 stabilisce che il richiedente, quando chiede l’aiuto agroambientale, deve presentare annualmente, per il periodo di impegno quinquennale, una domanda al servizio di sostegno al mondo rurale. Egli non ha diritto a modificare la localizzazione della superficie oggetto degli impegni né à ridurre tale superficie o il numero degli animali.

21      Il successivo articolo 84 prevede che, se gli impegni cessano per mancata presentazione della domanda annuale di concessione dell’aiuto, per modifica della localizzazione della superficie oggetto degli impegni, per riduzione di tale superficie o per omissione della dichiarazione relativa alla superficie oggetto degli impegni ai fini dell’aiuto, il beneficiario dell’aiuto dovrà restituire la somma percepita per la superficie di cui trattasi. In caso di riduzione della superficie oggetto degli impegni nelle misure subordinate menzionate in detto decreto, il tasso medio del pagamento dell’aiuto dell’anno corrispondente viene applicato alla parte di superficie ridotta oggetto degli impegni, dividendo l’importo dell’aiuto percepito nell’ambito della misura subordinata di cui trattasi per la superficie oggetto dell’impegno.

Procedimento principale e questioni pregiudiziali

22      Nel 2005 la Ezernieki dichiarava 10,20 ettari di terreni agricoli ai fini dell’ottenimento di un aiuto allo sviluppo dell’agricoltura biologica nell’ambito della misura agroambientale prevista dal regolamento n. 1257/1999. Nel 2006, ai fini del conseguimento del medesimo aiuto, essa dichiarava 2,30 ettari in più di superficie, ossia 12,50 ettari. Tale aumento ha comportato un nuovo periodo di impegno quinquennale. Nel 2010 la ricorrente presentava domanda di pagamento per superficie. Essa non presentava, invece, alcuna domanda diretta a ottenere l’aiuto agroambientale, ritenendo terminato il periodo di impegno quinquennale.

23      Il 9 agosto 2011 il servizio di sostegno al mondo rurale adottava una decisione che imponeva alla Ezernieki di restituire la totalità dell’aiuto agroambientale versato per la somma di 3 390,04 lats lettoni (LVL) (circa EUR 4 800). Tale decisione si basava sul fatto che, avendo dichiarato nel 2006 una superficie maggiore ai fini dell’aiuto agroambientale, si doveva ritenere che l’impegno iniziale fosse stato sostituito da un nuovo impegno nel periodo 2006-2010. Orbene, la ricorrente, non avendo chiesto il versamento di detto aiuto nel 2010, aveva posto fine al periodo di impegno, con conseguente obbligo di restituzione degli aiuti già percepiti.

24      La Ezernieki proponeva quindi ricorso diretto all’annullamento di detta decisione dinanzi all’administratīvā rajona tiesa (Tribunale amministrativo distrettuale, Lettonia), che lo ha accoglieva.

25      Adita in appello dal servizio di sostegno al mondo rurale, l’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale, Lettonia) respingeva il ricorso della ricorrente nel procedimento principale. Detto giudice rilevava infatti, da un lato, che l’aumento della superficie dichiarata ai fini dell’aiuto, pari a 2,30 ettari nel 2006, aveva comportato per la Ezernieki nuovi impegni quinquennali estesi a tutta la superficie, conformemente all’articolo 55 del decreto n. 221. Il giudice medesimo dichiarava, dall’altro, che dall’omessa presentazione, nel 2010, della domanda annuale di concessione dell’aiuto era derivata la cessazione degli impegni, con conseguente obbligo di restituzione degli aiuti percepiti per la superficie di cui trattasi.

26      Avverso la sentenza emessa dall’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale) la Ezernieki proponeva quindi ricorso per cassazione dinanzi al giudice del rinvio.

27      Il giudice del rinvio nutre dubbi sulla conformità al diritto dell’Unione dell’obbligo di restituzione degli aiuti percepiti, quale imposto dalla normativa nazionale nel procedimento principale. A suo avviso, in sostanza, l’obbligo del beneficiario di restituire la totalità degli aiuti percepiti potrebbe risultare sproporzionato, tenuto conto del fatto che questi ha rispettato gli impegni sottoscritti riguardo alla maggior parte della superficie e ha semplicemente omesso, in maniera non intenzionale, di dichiarare la superficie modificata. Il giudice medesimo sottolinea che la controversia sottoposta al suo esame presenta le seguenti particolarità, vale a dire: la superficie è stata aumentata a partire dal secondo anno degli impegni iniziali, l’aumento eccede il limite consentito di 2 ettari solo per 0,3 ettari, e, per quanto concerne la superficie di 10,20 ettari inizialmente dichiarata, gli impegni sono stati rispettati nel corso del periodo quinquennale.

28      Ritenendo che la soluzione della controversia principale dipenda dall’interpretazione dei regolamenti nn. 1257/1999, 817/2004 e 796/2004, nonché degli articoli 17 e 52 della Carta, l’Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments (Corte Suprema, sezione per il contenzioso amministrativo, Lettonia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se sia compatibile con la finalità dei regolamenti nn. 1257/1999 e 817/2004 e con il principio di proporzionalità l’applicazione delle conseguenze giuridiche previste dall’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 817/2004 in relazione a un aiuto agroambientale concesso per una parte di una superficie inizialmente dichiarata rispetto alla quale sono state soddisfatte per cinque anni le condizioni previste per la sua concessione.

2)      Se l’articolo 17 della Carta, in combinato disposto con l’articolo 52 della stessa, debba essere interpretato nel senso che sia compatibile con tali disposizioni l’applicazione delle conseguenze giuridiche previste dall’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 817/2004 in relazione a un aiuto agroambientale concesso per una parte di una superficie rispetto alla quale siano stati soddisfatti, per cinque anni, i requisiti per la sua concessione.

3)      Se l’articolo 52 della Carta debba essere interpretato nel senso che consenta di derogare all’applicazione delle conseguenze giuridiche rese obbligatorie da un regolamento e dalle disposizioni adottate da uno Stato membro ai sensi di detto regolamento, qualora, nel caso, sussistano circostanze particolari nel contesto delle quali la limitazione di cui trattasi deve considerarsi sproporzionata.

4)      Se, in considerazione della finalità dei regolamenti nn. 1257/1999 e 817/2004 e dei limiti imposti da tali regolamenti al margine di discrezionalità degli Stati membri, sia consentito al giudice di merito di non applicare in tutta la sua portata l’articolo 84 del decreto n. 295, relativo alla restituzione degli aiuti, qualora la sua applicazione, in circostanze particolari, risulti in contrasto con il principio di proporzionalità come interpretato nell’ordinamento giuridico dello Stato membro».

Sulle questioni pregiudiziali

29      Con le sue quattro questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se, in considerazione dell’obiettivo dei regolamenti nn.1257/1999 e 817/2004, del principio di proporzionalità e degli articoli 17 e 52 della Carta, l’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 817/2004 debba essere interpretato nel senso che esso osti a una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, che preveda l’obbligo, per il beneficiario di un aiuto concesso a fronte dell’assunzione di impegni agroambientali pluriennali, di restituire integralmente l’aiuto già erogato, a causa dell’omessa presentazione di una domanda annuale di pagamento di tale aiuto in relazione all’ultimo anno del periodo quinquennale di impegno, qualora, da un lato, tale periodo quinquennale ne abbia sostituito uno precedente in conseguenza dell’aumento della superficie dell’azienda e, dall’altro, detto beneficiario non abbia cessato di adempiere i propri obblighi relativi all’utilizzo della superficie dichiarata prima di tale aumento.

30      Occorre ricordare, in limine, che gli articoli da 22 a 24 del regolamento n. 1257/1999 definiscono i presupposti generali per l’assegnazione del sostegno accordato ai metodi di produzione agricola finalizzati, in particolare, alla conservazione dello spazio naturale. Da tali disposizioni risulta che gli aiuti agroambientali sono caratterizzati dall’impegno quinquennale, assunto dagli agricoltori interessati, a praticare un’agricoltura rispettosa dell’ambiente. In cambio degli impegni agroambientali aventi una durata minima di cinque anni, l’aiuto è assegnato annualmente dagli Stati in base al mancato guadagno o ai costi aggiuntivi derivanti dall’impegno assunto (sentenze del 4 giugno 2009, JK Otsa Talu, C‑241/07, EU:C:2009:337, punto 36; del 24 maggio 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punto 30, e del 7 febbraio 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punto 30).

31      L’articolo 66, paragrafo 5, del regolamento n. 817/2004 stabilisce inoltre che, nel caso di un aiuto pluriennale, i pagamenti successivi a quello del primo anno di presentazione della domanda sono effettuati in base ad una domanda annuale di pagamento dell’aiuto, tranne qualora lo Stato membro preveda un procedimento idoneo per un’efficace verifica annuale a norma dell’articolo 67, paragrafo 1, del medesimo regolamento. Da detto articolo 66, paragrafo 5, risulta che, eccettuata l’esistenza di tale procedimento nazionale, agli agricoltori che non introducano la domanda annuale di pagamento non viene erogato alcun pagamento. La presentazione di tale domanda annuale costituisce così una condizione di ammissibilità al beneficio degli aiuti agroambientali basati su detti articoli da 22 a 24 (sentenza del 7 febbraio 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punto 32).

32      L’importanza della presentazione di una domanda annuale di pagamento degli aiuti agroambientali è del pari sottolineata all’articolo 67, paragrafo 1, del regolamento n. 817/2004, il quale dispone, con riferimento al sistema di controllo del sostegno pluriennale ai metodi di produzione agroambientali, che i controlli delle domande iniziali di adesione a un regime e delle successive domande di pagamento sono effettuati in modo tale da garantire l’efficace verifica dell’osservanza delle condizioni richieste per la concessione dei sostegni. Il deposito di tale domanda annuale permette così di verificare l’osservanza degli impegni agroambientali sottoscritti. L’ente erogatore, basandosi su tale domanda annuale, è in grado di verificare efficacemente ogni anno se tali impegni, relativi a vari anni, siano continuativamente rispettati e, all’occorrenza, procedere al versamento degli aiuti (sentenza del 7 febbraio 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punto 33).

33      Inoltre, l’articolo 37, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 817/2004 dispone che, qualora, in corso d’esecuzione di un impegno che costituisce la condizione per la concessione del sostegno, il beneficiario degli aiuti agroambientali aumenti la superficie della propria azienda di due ettari rispetto alla superficie iniziale, si procede alla sostituzione dell’impegno originario di detto beneficiario con un nuovo impegno quinquennale. L’articolo 37, paragrafo 3, di detto regolamento prevede che il nuovo impegno si applichi all’insieme della superficie in questione e che le sue condizioni non siano meno rigorose di quelle dell’impegno originario.

34      Ne consegue che la normativa nazionale in esame nel procedimento principale, richiedendo, da un lato, per effetto di uno dei requisiti di ammissibilità alla concessione degli aiuti agroambientali, che il candidato agli aiuti stessi sia soggetto, per tutto il periodo di impegno quinquennale, all’obbligo di presentazione di domanda annuale di pagamento, e prevedendo, dall’altro, che, in caso di aumento sostanziale della superficie dell’azienda in misura superiore a due ettari rispetto alla superficie oggetto dell’impegno originario, inizi a decorrere un nuovo periodo di impegno quinquennale, è compatibile con le disposizioni del diritto dell’Unione summenzionate.

35      Nel procedimento principale è pacifico che il beneficiario non abbia presentato la domanda di aiuto relativa all’ultimo anno del periodo di impegno quinquennale, il quale è cominciato a decorrere dall’aumento della superficie che superava di due ettari la superficie iniziale. È pur vero che quest’ultimo soddisfaceva tutte le condizioni di concessione dell’aiuto per quanto concerne la superficie di 10,20 ettari inizialmente dichiarata.

36      Tuttavia, occorre ricordare che, per quanto riguarda gli aiuti agroambientali caratterizzati da un impegno pluriennale, i requisiti per la concessione degli aiuti devono essere rispettati per tutto il periodo dell’impegno per il quale detti aiuti sono stati concessi (sentenze del 24 maggio 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punto 34, e del 7 febbraio 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punto 35).

37      Pertanto, laddove uno di detti requisiti di concessione del sostegno agroambientale, quale il deposito di una domanda annuale di pagamento dell’aiuto, richiesto dalla normativa nazionale oggetto del procedimento principale, dovesse risultare non adempiuto, non fosse che per una sola volta, nel corso di tutta la durata del progetto agroambientale per la quale il beneficiario degli stessi aiuti si sia impegnato, questi non possono essere concessi (sentenza del 7 febbraio 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punto 35).

38      Orbene, come risulta dall’articolo 37, paragrafo 3, del regolamento n. 817/2004, a seguito dell’aumento sostanziale della superficie dell’azienda di cui trattasi e dell’inizio di un nuovo periodo di impegno quinquennale, il beneficiario è tenuto, per tutto detto periodo, al rispetto del complesso degli obblighi da esso derivanti, e ciò per la totalità della superficie aumentata per cinque anni.

39      Inoltre, occorre sottolineare che il rispetto dei requisiti relativi alla concessione degli aiuti agroambientali resta di esclusiva responsabilità del richiedente l’aiuto. Contrariamente a quanto fatto valere dalla ricorrente nel procedimento principale, dai regolamenti nn. 1257/1999 e 817/2004 non risulta un obbligo di informazione da parte delle autorità competenti riguardo al suo obbligo di presentazione della domanda di aiuto per l’ultimo anno del suo periodo di impegno.

40      Ciò detto, il rispetto solo parziale, da parte del beneficiario di un aiuto concesso in cambio dell’assunzione dei suoi impegni, dei requisiti relativi alla concessione dell’aiuto in esame non può giustificare il fatto che quest’ultimo continui ad essere versato.

41      Come risulta dall’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 817/2004, il quale rinvia all’articolo 49 del regolamento n. 2419/2001, sostituito dall’articolo 73 del regolamento n. 796/2004, in caso di esclusione dal beneficio degli aiuti agroambientali per effetto del mancato rispetto dei requisiti di concessione di tali aiuti, il beneficiario degli aiuti stessi ha l’obbligo di restituire tutti gli importi già erogati relativi alle domande respinte (sentenze del 24 maggio 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punto 36, e del 7 febbraio 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punto 37).

42      L’obiettivo dei regolamenti nn. 1257/1999 e 817/2004, il principio di proporzionalità nonché gli articoli 17 e 52 della Carta non consentono di rimettere in discussione tale interpretazione dell’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 817/2004.

43      Infatti, anzitutto, come risulta dai punti da 30 a 33 supra, l’obiettivo dei regolamenti nn. 1257/1999 e 817/2004 consiste nella tutela dell’ambiente. La struttura generale del sistema introdotto da detti articoli si basa sull’effettiva verifica dell’osservanza degli impegni sottoscritti per la concessione degli aiuti agroambientali e sull’attuazione continuata di misure agroambientali su tutta la superficie dichiarata, e ciò per tutta la durata del periodo di impegno quinquennale.

44      L’obbligo di restituzione degli aiuti percepiti da un beneficiario, quale la ricorrente nel procedimento principale, che non rispetti il complesso dei requisiti relativi alla concessione di tali aiuti concorre alla realizzazione di detto obiettivo.

45      Occorre, poi, sottolineare che i pagamenti annuali di aiuti non possono essere considerati definitivi, in quanto gli aiuti versati possono essere restituiti dal beneficiario in caso di mancato rispetto da parte di quest’ultimo dell’insieme delle condizioni del loro versamento per tutto il periodo quinquennale, e ciò per l’intera superficie dichiarata (v., in tal senso, sentenze del 24 maggio 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punto 34, nonché del 7 febbraio 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punti 36 e 37).

46      Non si può quindi obiettare che l’obbligo di restituzione della totalità degli aiuti versati in caso di mancata osservanza del complesso dei requisiti per la loro concessione sia sproporzionato rispetto all’obiettivo perseguito, in quanto il beneficiario avrebbe rispettato gli impegni sottoscritti riguardo alla superficie inizialmente dichiarata. Infatti, come risulta dal punto 41 supra, la mancata osservanza di tali requisiti rende ingiustificati e privi di fondamento giuridico la concessione e il mantenimento del beneficio degli aiuti nella loro totalità.

47      Infine, si deve rilevare che l’obbligo di restituzione di un aiuto indebitamente erogato a causa dell’inosservanza di una condizione di ammissibilità di quest’ultimo non può essere assimilato a una violazione del diritto di proprietà, riconosciuto all’articolo 17 della Carta.

48      Infatti, dal testo dell’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 817/2004, in forza del quale gli aiuti controversi sono stati versati alla ricorrente nel procedimento principale, risulta che quest’ultima è tenuta a restituirli in caso di mancato rispetto delle condizioni cui tale versamento era soggetto (v., in tal senso, sentenze del 24 maggio 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punto 34, nonché del 7 febbraio 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punti 36 e 37).

49      Ciò considerato, un beneficiario che abbia l’obbligo di restituire gli aiuti indebitamente percepiti, quale mera conseguenza della mancata osservanza dei requisiti relativi al loro versamento nella specie, non può avvalersi della tutela conferita dall’articolo 17 della Carta.

50      Poiché, nel caso di specie, non si tratta di una limitazione all’esercizio del diritto di proprietà riconosciuto dalla Carta, non occorre analizzare l’obbligo di restituzione dei summenzionati aiuti a norma dell’articolo 52 della Carta.

51      In tale contesto, l’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 817/2004, alla luce dell’obiettivo dei regolamenti nn. 1257/1999 e 817/2004, del principio di proporzionalità nonché del diritto di proprietà sancito dalla Carta, dev’essere interpretato nel senso che esso non osta alle disposizioni del diritto lettone in esame nel procedimento principale, che obbligano il beneficiario di quest’ultimo procedimento a restituire tutti gli importi degli aiuti agroambientali indebitamente versatigli.

52      Resta cionondimeno il fatto che il giudice del rinvio, con la quarta questione, si chiede se sia possibile non applicare la normativa nazionale oggetto del procedimento principale, adottata nel rispetto del diritto dell’Unione, laddove la sua applicazione risulti contraria al principio di proporzionalità, quale interpretato nell’ordinamento giuridico nazionale.

53      Va rilevato, in proposito, che, in base al principio del primato del diritto dell’Unione, è inammissibile che norme di diritto nazionale, quand’anche di rango costituzionale, possano menomare l’unità e l’efficacia del diritto dell’Unione (sentenze del 17 dicembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, punto 3; del 13 dicembre 1979, Hauer, 44/79, EU:C:1979:290, punto 14, nonché del 15 gennaio 2013, Križan e a., C‑416/10, EU:C:2013:8, punto 70).

54      In considerazione dell’interpretazione accolta supra al punto 46 in ordine alla conformità con il diritto dell’Unione e, in particolare, con il principio di proporzionalità dell’obbligo di restituzione di tutti gli aiuti agroambientali da parte della ricorrente nel procedimento principale, il giudice del rinvio non può escludere l’applicazione delle conseguenze giuridiche previste dalla normativa nazionale in esame nel procedimento principale adottata nel rispetto del diritto dell’Unione.

55      Una deroga all’applicazione delle disposizioni conformi al diritto dell’Unione non può nemmeno essere ammessa sul fondamento della nozione di «equità» cui il giudice del rinvio fa altresì riferimento.

56      Occorre rilevare, in proposito, che, secondo costante giurisprudenza, fatti salvi casi particolari espressamente previsti dal legislatore dell’Unione, il diritto dell’Unione ignora un principio giuridico generale secondo il quale una norma vigente del diritto dell’Unione possa essere disapplicata da un’autorità nazionale qualora tale norma implichi, per l’interessato, un rigore che il legislatore dell’Unione avrebbe manifestamente cercato di evitare se avesse tenuto presente tale ipotesi nel momento di adozione della norma stessa (sentenza del 26 ottobre 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, EU:C:2006:666, punto 63 e giurisprudenza ivi citata). L’equità non consente, dunque, di derogare all’applicazione delle disposizioni del diritto dell’Unione al di fuori dei casi previsti dalla normativa dell’Unione o nell’ipotesi in cui la normativa stessa sia dichiarata invalida (sentenza del 26 ottobre 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, EU:C:2006:666, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).

57      Dall’insieme dei suesposti rilievi risulta che occorre rispondere alle questioni sottoposte dichiarando che l’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 817/2004, in considerazione dell’obiettivo dei regolamenti nn.1257/1999 e 817/2004, del principio di proporzionalità e degli articoli 17 e 52 della Carta, dev’essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, che preveda l’obbligo, per il beneficiario di un aiuto concesso in cambio dell’assunzione di impegni agroambientali pluriennali, di restituire integralmente l’aiuto già erogato, per effetto dell’omessa presentazione di una domanda annuale di pagamento di tale aiuto in relazione all’ultimo anno del periodo di impegno quinquennale, qualora, da un lato, tale periodo quinquennale ne abbia sostituito uno precedente in conseguenza dell’aumento della superficie della sua azienda e, dall’altro, detto beneficiario non abbia cessato di adempiere i propri obblighi relativi all’utilizzo della superficie dichiarata prima di tale aumento.

Sulle spese

58      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara:

L’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 817/2004 della Commissione, del 29 aprile 2004, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), in considerazione dell’obiettivo del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti, come modificato dal regolamento (CE) n. 1783/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, e del regolamento n. 817/2004, del principio di proporzionalità e degli articoli 17 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, che preveda l’obbligo, per il beneficiario di un aiuto concesso in cambio dell’assunzione di impegni agroambientali pluriennali, di restituire integralmente l’aiuto già erogato, per effetto dell’omessa presentazione di una domanda annuale di pagamento di tale aiuto in relazione all’ultimo anno del periodo di impegno quinquennale, qualora, da un lato, tale periodo quinquennale ne abbia sostituito uno precedente in conseguenza dell’aumento della superficie della sua azienda e, dall’altro, detto beneficiario non abbia cessato di adempiere i propri obblighi relativi all’utilizzo della superficie dichiarata prima di tale aumento.

Firme

N. 00001/2015REG.PROV.COLL.

N. 00024/2014 REG.RIC.A.P.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 24 di A.P. del 2014, proposto da: 
Universita' degli Studi di Messina,
in persona del legale rappresentante p.t.,
per legge rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliata presso la sede della stessa, in Roma, via de’ Portoghesi, 12,

contro

Raffaele Cuffaro e Salvatore Pinzarrone,
costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall'avv. Girolamo Rubino ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’avv. Fabrizio Paoletti, in Roma, viale M.llo Pilsudsky, 118,

e con l'intervento di

ad opponendum:
MAFFEI Ivana, VASILE Alessandra, ALBERTI Luca, LATINO Francesca, IZZO Alessia e MISTRETTA Pietro,
rappresentati e difesi dall'avv. Umberto Cantelli ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’avv. Delia Santi, in Roma, via S. Tommaso d’Aquino, 47,

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. SICILIA - SEZ. STACCATA di CATANIA - SEZIONE III n. 02037/2012, resa tra le parti, concernente trasferimento studenti da atenei stranieri, a seguito di rimessione all'adunanza plenaria con ordinanza n.454/2014 del consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati, come proposto innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana;

Vista l’ordinanza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 689/2013, di reiezione della domanda cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata proposta dall’Amministrazione appellante;

Vista l’Ordinanza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 454/2014, di deferimento dell’appello all’Adunanza Plenaria;

Visto l’atto di costituzione in giudizio, in questa fase, degli appellati;

Visto l’atto di intervento ad opponendum, in questa fase, di Ivana Maffei ed altri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti tutti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2014, il Cons. Salvatore Cacace;

Uditi per le parti, alla stessa udienza, l’avvocato Marco Stigliano Messuti dello Stato per l’appellante, l’avv. Girolamo Rubino per gli appellati e l’avv. Umberto Cantelli per gli intervenienti;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Gli odierni appellati, iscritti nell’anno accademico 2011/2012 al I anno di studi della Facoltà di Medicina dell’Università di Timisoara ( Romania ), presentavano alla Università degli Studi di Messina istanza per il trasferimento presso questa Università con iscrizione al II anno del corso di laurea in Medicina e Chirurgia per l’anno accademico 2012/2013.

Con delibera del Consiglio di Corso di Laurea in Medicina e Chirurgia in data 12 settembre 2012 l’Università degli Studi di Messina ha ritenuto dette domande non valutabili, con la motivazione che gli studenti, “provenendo da Università straniere, non hanno superato in Italia l’esame di ammissione al corso di laurea in Medicina e Chirurgia, requisito essenziale previsto dal Manifesto degli studi”.

Gli interessati impugnavano i provvedimenti di diniego di trasferimento innanzi al

TAR per la Sicilia - sezione staccata di Catania, che, con la sentenza indicata in epigrafe, accoglieva il ricorso, annullando gli atti impugnati, “con riguardo al dedotto omesso preavviso di rigetto … nonché al lamentato difetto di istruttoria, laddove … in assenza di alcuna disposizione, anche interna, l’Amministrazione ha tout court rigettato la domanda di trasferimento dei ricorrenti, senza la previa valutazione dei crediti dagli stessi acquisiti presso l’Università straniera, necessari per l’eventuale iscrizione richiesta” ( pagg. 2 – 3 sent. ).

All’ésito della decisione del T.A.R. gli studenti, previa rinuncia alla prosecuzione dei loro studi presso l’università straniera di provenienza, hanno ottenuto l’iscrizione presso l’Università degli Studi di Messina, con la convalida di una parte delle attività formative e dei relativi esami superati.

Avverso tale sentenza l’Università degli Studi di Messina ha poi proposto appello innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, contestando, in sostanza, il presupposto logico, posto a base della sentenza di primo grado, secondo cui “né l’art. 4 della L. 264/99 né il bando prevedono disposizioni in ordine all’ipotesi del trasferimento di studenti universitari da un Ateneo straniero ad uno nazionale” ( pag. 2 app. ).

Resistevano all’appello innanzi al C.G.A.R.S. gli originarii ricorrenti, insistendo per la reiezione del gravame.

Nella camera di consiglio del 25 luglio 2013 il C.G.A.R.S. respingeva – con ordinanza n. 689/2013 – la domanda cautelare proposta dall’Amministrazione appellante.

Successivamente, all’ésito del passaggio in decisione della causa all’udienza collegiale del 7 maggio 2014, il C.G.A.R.S. ha ritenuto, con Ordinanza n. 454/2014, che la problematica cui la controversia inerisce, “relativa alla precisa individuazione dei presupposti richiesti nell’ordinamento vigente per il trasferimento di studenti iscritti in università straniere a corsi di laurea dell’area medico-chirurgica, anche in considerazione di contrastanti pronunce giurisprudenziali, vada rimessa alla Adunanza Plenaria ex art. 99. comma 1 c.p.a.” ( pag. 8 Ord. ).

Più in particolare, il C.G.A.R.S., rappresentati gli opposti orientamenti giurisprudenziali sul tema, ha poi esposto i profili che lo conducono a ritenere di condividere la tesi favorevole all’accoglimento dell’istanza di trasferimento di cui si tratta, così sintetizzando, dopo ampia ed esaustiva analisi, la disciplina, cui la materia deve ritenersi esposta:

“A) Non esiste un diritto degli studenti iscritti ad una università straniera ad essere trasferiti in una università italiana (come non esiste tale diritto per coloro che fossero iscritti in una università italiana). E ciò quali che siano i corsi di studio oggetto delle relative aspirazioni.

B) Per quanto riguarda gli studenti dei corsi di laurea delle classi per le quali l’ordinamento italiano prevede un numero limitato di accessi (e in particolare per quelli dell’area medico-chirurgica), il trasferimento da altre sedi deve considerarsi regolato dalle medesime norme, sia che il trasferimento sia richiesto da studenti iscritti in università italiane, sia che esso lo sia da studenti iscritti in università straniere, dal momento che le norme relative agli accessi – e quindi alle immatricolazioni – non hanno riferimento ad altri studenti che a quelli appunto che aspirano ad accedere, per la prima volta, alla formazione universitaria.

C) Limiti al trasferimento degli studenti dell’area medico-chirurgica sono costituiti dalla oggettiva disponibilità nella sede di accoglienza di posti per la coorte alla quale lo studente trasferito dovrebbe essere aggregato, in base alla programmazione nazionale vigente per l’anno di riferimento, e dalle speciali norme eventualmente legittimamente adottate dalle sedi – in via regolamentare generale – in virtù della autonomia loro riconosciuta” ( pagg. 34 – 35 Ord. ).

Conclusivamente, ad avviso del Collegio rimettente, “l’interesse ad un trasferimento da università straniera ad una università italiana, benché non perseguibile in virtù di una disciplina primaria (oggi inesistente), non appare in contrasto (in mancanza anche di norme secondarie espresse) con i principi e dell’ordinamento comunitario e di quello interno. Il riconoscimento di segmenti di formazione conseguiti all’estero non appare infatti in alcuna misura precluso da principi, normative e prassi vigenti, come deve osservarsi, oltretutto, in considerazione di quanto già avviene con riferimento alle discipline Erasmus, per le quali le singole università sono pacificamente legittimate dall’ordinamento vigente (comunitario ed italiano) a stipulare (anche per i corsi dell’area medico-chirurgica) convenzioni in virtù delle quali – attraverso una valutazione in concreto ex ante (idoneità di programmi, docenti, modalità di accertamento del profitto) – esse riconoscono ai loro studenti, segmenti di formazione (attuata presso università straniere), che rifluiscono (con pieno effetto ai fini del titolo finale) sul contenuto della formazione che porta al conseguimento del titolo finale” ( pagg. 35 – 36 Ord. ).

Si sono costituiti per resistere anche in questa sede gli appellati, che, con successiva memoria, premesse eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità dell’appello sotto varii profili, insistono per l’infondatezza dello stesso.

Memoria ha pure prodotto l’appellante, reiterando le tesi di gravame incentrate sul combinato disposto degli artt. 1 e 4 della legge 2 agosto 1999, n. 264, che a suo avviso “contempla l’obbligo di concorso sia per le iscrizioni al primo anno del corso di laurea in medicina e chirurgia ovvero odontoiatria e protesi dentaria, che per gli anni successivi” ( pag. 2 mem. ), sottolineando altresì “la totale compatibilità con il diritto dell’Unione Europea” di tale previsione.

Hanno proposto inoltre atto di intervento ad opponendum alcuni studenti di atenei comunitarii pubblici della Romania, che, vistesi respingere domande di trasferimento presso l’Università degli Studi di Messina analoghe a quelle che hanno dato luogo al presente giudizio, hanno proposto ricorsi in sede giurisdizionale ( accolti dallo stesso T.A.R. Catania con diverse sentenze, di cui solo alcune sarebbero state appellate), sul cui ésito prospettano la “scontata influenza della decisione” di questa Adunanza Plenaria; donde, affermano, la sussistenza del loro “interesse ad intervenire”.

All’udienza del 19 novembre 2014 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.

2. - Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile l’intervento ad opponendum dispiegato dagli studenti, che, adducendo di essere destinatarii di provvedimenti analoghi a quelli oggetto del presente giudizio, hanno dedotto un interesse al mantenimento dell’annullamento di questi, come pronunciato dal T.A.R.

Invero, l’intervento ad opponendum svolto in grado di appello avverso l’impugnazione diretta contro la sentenza che ha accolto il ricorso di primo grado, la cui finalità è appunto quella di contrastare le ragioni dell’Amministrazione ricorrente in appello, va correttamente qualificato come intervento ad adiuvandum degli originarii ricorrenti, per il quale la giurisprudenza richiede la titolarità di una posizione giuridica dipendente da quella da questi dedotta in giudizio.

Non essendo dunque sufficiente a supportare un siffatto intervento in giudizio la semplice titolarità di un interesse di fatto ( suscettibile invece di fondare il mero intervento ad opponendum “proprio” e cioè quello svolto a sostegno dell’Amministrazione resistente in primo grado ) e non essendo gli odierni opponenti titolari di una posizione giuridica in qualche modo dipendente da quella degli appellati, è dunque da escludersi per essi la possibilità di intervenire in causa in via litisconsortile, proponendo una domanda, che di fatto si configura, peraltro, come autonoma e parallela ( se non addirittura contrassegnata da un potenziale conflitto con gli originarii ricorrenti ) a quella proposta da questi ultimi, in quanto volta a tutelare una loro propria posizione giuridica attinta da provvedimenti analoghi a quelli per i quali qui si controverte.

3. - Sempre in via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilità ed improcedibilità dell’appello sollevate dai resistenti.

Esse si rivelano tutte infondate.

3.1 - Quanto, anzitutto, alla dedotta “acquiescenza prestata dall’Università di Messina alla sentenza del T.A.R. Catania”, che gli appellati pretendono di ricavare dal “riconoscimento delle materie” da essi sostenute all’estero ( come effettuato dall’Università ai fini dell’iscrizione conseguita all’accoglimento del ricorso di primo grado ), che costituirebbe a loro avviso “espressione di un potere discrezionale concretamente e deliberatamente esercitato”, ricordato ch’è pacifico che la spontanea esecuzione della pronuncia di primo grado non si configura come comportamento idoneo ad escludere l'ammissibilità della relativa impugnazione ( Cons. St., III, 21 giugno 2012, n. 3679 ) giacché l'eventuale accoglimento di questa è idoneo a travolgere i nuovi atti adottati dall'Amministrazione in esecuzione della sentenza di primo grado che verrebbero comunque meno con effetto retroattivo perdendo ab initio il loro fondamento giuridico ex art. 336 c.p.c. ( Cons. St., III, 18 giugno 2012, n. 3550; da ultimo, Cons. St., III, 1 agosto 2014, n. 4103 ), nella fattispecie il nuovo atto adottato dall’Amministrazione ( di riconoscimento delle frequenze conseguite in altri Atenei e degli esami ivi sostenuti ) non costituisce espressione di nuove, autonome, scelte discrezionali dell’Amministrazione stessa, ma mera esecuzione del dictum del Giudice di primo grado ( che ha posto a fondamento del disposto annullamento degli atti impugnati la mancata “previa valutazione dei crediti” acquisiti dai ricorrenti presso l’Università straniera ), in quanto l’Università, con la delibera del Consiglio di Corso di laurea in Medicina e Chirurgia assunta nella adunanza del 15 marzo 2013, peraltro assunta espressamente dando atto di “discutere in ordine ai provvedimenti … al fine di dare ottemperanza … alla Sentenza n. 3037/2012 del Tar Sicilia, sez. 3° CT” e di “operare la comparazione dei programmi degli esami sostenuti da ciascuno dei ricorrenti” in adempimento di quanto disposto dalla Autorità Giudiziaria ( v. verbale della apposita Commissione in data 7 marzo 2013 ), non ha fatto altro che procedere al riconoscimento dei crediti di cui all’art. 23 del Regolamento Didattico d’Ateneo, che sono appunto “acquisiti in relazione ad attività di studio e ad esami sostenuti presso università straniere” ( comma 2 dell’art. 23, cit. ); sì che il riconoscimento degli esami sostenuti, effettuato previa comparazione dei programmi relativi dell’Ateneo di provenienza con i programmi del piano di studi dell’Università di Messina, non rappresenta nulla di più del riconoscimento di crediti ( v. anche art. 5, comma 4, del D.M. 22 ottobre 2004, n. 270 ) dovuto in esecuzione della sentenza di primo grado, che ha appunto annullato gli atti impugnati facendo conseguentemente “obbligo all’Università di rideterminarsi, ponendo a fondamento di ogni ulteriore decisione la congruità dei crediti maturati dai ricorrenti presso l’Ateneo straniero” ( pag. 3 sent. ).

Né, per finire sul punto, la qualificazione degli atti posti in essere dall’Università successivamente alla sentenza di primo grado in termini di incompatibilità con la volontà di avvalersi dell’impugnazione ( e dunque in termini di acquiescenza alla sentenza stessa, preclusiva dell’impugnazione ai sensi dell’art. 329 c.p.c. ) può affidarsi, come pretenderebbero gli appellati, alla valutazione di un mero funzionario dell’Università ( v. nota prot. n. 34014 del 19 giugno 2013 versata in atti ), le cui personali considerazioni ( aventi rilevanza esclusivamente interna, dal momento che interni all’Amministrazione ne sono i destinatarii ) circa l’opportunità di ricorrere in appello avverso la sentenza T.A.R. n. 3037/2012 e l’idoneità degli atti adottati “a prestare acquiescenza” alla stessa non sono certo in grado di denotare in maniera precisa ed univoca il proposito dell’Amministrazione, che può esprimersi sulla materia controversa solo attraverso atti compiuti dal Rettore e dal Consiglio di Corso di Laurea (atti nella fattispecie del tutto insussistenti), di non contrastare gli effetti giuridici della pronuncia.

3.2 - Quanto alla eccezione di improcedibilità dell’appello per effetto dell’asserito intervenuto superamento dei provvedimenti di diniego di iscrizione oggetto del giudizio a seguito dei “successivi giudizi positivi ottenuti con riferimento ai vari esami sostenuti” e dunque della dimostrazione così asseritamente data dagli appellati circa la “propria idoneità alla frequenza del corso di laurea in medicina e chirurgia”, anch’essa si rivela infondata.

Ed invero non è possibile ritenere che il favorevole esito di alcuni esami del corso di studi, cui s’è avuto accesso in relazione al favorevole esito del giudizio di primo grado instaurato contro il diniego di iscrizione motivato con il mancato superamento del test di accesso previsto per i corsi di laurea ad accesso limitato, possa ritenersi assorbente del mancato possesso di quel requisito di ammissione (su tale qualificazione v. l’art. 4, comma 2, della legge 2 agosto 1999, n. 264); questione, questa, chiaramente rilevante nel presente giudizio solo nella misura in cui da esso effettivamente dipenda, come qui dedotto dall’appellante, l’ammissione anche a seguito di trasferimento.

In realtà, l’interesse alla decisione dell’appello dell’Amministrazione avverso la sentenza di annullamento di un diniego di iscrizione fondato sulla mancanza di un requisito di ammissione permane fin quando sia in corso la procedura, sull’ammissione alla quale ( o, meglio, sulla rinnovata attività dell’Amministrazione di ammissione alla quale ) il provvedimento giudiziale valido ed efficace abbia avuto carattere decisivo e condizionante.

Occorre poi puntualizzare che non è invocabile nella fattispecie la possibilità di sanatoria introdotta dall’art. 4, comma 2-bis, della legge n. 168/2005, sia perché essa deve ritenersi ammessa soltanto per le varie ipotesi di procedimenti finalizzati alla verifica della idoneità dei partecipanti allo svolgimento di una professione il cui esercizio risulti regolamentato nell'ordinamento interno ma non riservato ad un numero chiuso di professionisti mentre va esclusa per le selezioni di stampo concorsuale per il conferimento di posti a numero limitato, sia perché il superamento del test di cui si tratta costituisce indubbiamente, come già detto, un requisito di ammissione ( essendo qui controverso soltanto se esso sia richiesto anche per le ipotesi di trasferimento da altra università con richiesta di iscrizione ad anni successivi al primo ) e non certo una “abilitazione” od un “titolo”, il cui conseguimento costituisce appunto indefettibile presupposto per l’applicazione della disposizione richiamata, all’applicazione della quale non può darsi comunque in ogni caso luogo quando il ricorso tenda a contestare una esclusione per mancanza dei requisiti ( Cons. St., VI, 15 febbraio 2012, n. 769 ).

D’altra parte, l’art. 4, comma 2-bis, cit., riguardante, come s’è detto, gli esami per il conseguimento di una abilitazione professionale, ha natura eccezionale e non è suscettibile di applicazione analogica ( Cons. St., VI, 21 maggio 2013, n. 2727 ).

In ogni caso, tale disposizione ha disposto la salvezza degli effetti di una nuova valutazione amministrativa, anche se effettuata d'ufficio o a seguito di un provvedimento giurisdizionale non definitivo, mentre in tema di ammissione ai corsi di laurea di cui si tratta vi è una fase procedimentale ( quella riguardante l'ammissione ), che non può ritenersi in alcun modo validamente surrogata dal successivo percorso di studi dello studente in ipotesi privo del requisito; studente che peraltro conserva l'interesse alla decisione sul proprio ricorso, perché solo una sentenza definitiva di accoglimento di per sé consente di salvaguardare gli effetti degli atti amministrativi emessi in esecuzione della sentenza favorevole di primo grado, destinati in quanto tali ad essere travolti dalla pronuncia d’appello che definisca il giudizio nel senso della reiezione del suo ricorso originario.

3.3 – Parimenti infondata è l’ulteriore eccezione di improcedibilità dell’appello basata sull’intervenuto accoglimento, nelle more del giudizio di appello, del ricorso straordinario al Capo dello Stato a suo tempo proposto dagli odierni appellati avverso la graduatoria della procedura di ammissione al Corso di Laurea in Medicina e Chirurgia bandito dall’Università di Palermo per l’anno accademico 2011/2012; il che, secondo gli stessi, varrebbe a concretizzare quel “diritto all’iscrizione all’università italiana”, la cui mancanza è in sostanza alla base degli atti di diniego oggetto del giudizio, nonché dell’appello proposto dall’Università degli Studi di Messina.

Ritiene in proposito il Collegio che, pur in presenza del sopravvenuto provvedimento dell’Università degli Studi di Palermo di invito agli interessati a presentare domanda di immatricolazione o comunque di passaggio al corso di laurea in medicina e chirurgia di quella Università per effetto dell’accoglimento del ricorso straordinario proposto avverso la graduatoria del concorso per la ammissione a quel corso di laurea per l’anno accademico 2011/2012, il Giudice amministrativo non può sovrapporre la propria valutazione a quella riferibile esclusivamente ai poteri dell’Amministrazione, sì da poter ritenere oggi sussistente in capo agli odierni appellati quel requisito ( il superamento della prova di ammissione di cui si tratta in una Università del territorio nazionale ), la cui mancanza ( da essi mai contestata ) è posta a base degli atti di diniego qui controversi, da essi conseguentemente impugnati sotto il profilo secondo cui l’assenza di tale requisito non rileverebbe in senso ostativo nei loro riguardi, dal momento che l’onere di superamento del test d’ingresso sussisterebbe solo per l’accesso al primo anno di corso e non anche per il trasferimento da essi richiesto.

Non avendo peraltro gli appellati proposto, in relazione a detta sopravvenienza, motivi aggiunti ex art. 104, comma 3, c.p.a. ( nella misura in cui si possa predicare il possesso ex tunc, per effetto del predetto accoglimento del ricorso straordinario, del requisito del superamento della prova di ammissione ), la stessa può risultare loro utile solo ai fini di una domanda di riesame, da parte dell’Università degli Studi di Messina, delle sue precedenti, qui contestate, determinazioni.

4. – Si può passare, ora, all’esame del mérito dell’appello, alla luce della compiuta ed efficace ricostruzione del quadro fattuale e giuridico operata dall’Ordinanza di rimessione, che si incentra sulla questione “se possa essere accolta la richiesta di quegli studenti che – da iscritti in corsi di laurea dell’area medico-chirurgica presso università straniere – hanno chiesto il trasferimento, con riconoscimento delle carriere e la iscrizione ad anni di corso successivi al primo, presso università italiane; e ciò tenendo presente che essi non si erano sottoposti al previsto test di accesso o che, pur avendolo affrontato conseguendo (come nel caso che ci occupa) il punteggio minimo richiesto per l’idoneità, non si erano comunque collocati in posizione utile per ottenere l’accesso ad una università italiana” (pagg. 7 – 8 Ord.).

4.1 - Questo Consiglio ha più volte ribadito ( da ultimo, sez. VI, 22 aprile 2014, n. 2028 e 30 maggio 2014, n. 2829 ) che è legittima l'esclusione da un qualsiasi anno di corso degli studenti di università estere, che non superino la prova selettiva di primo accesso, eludendo con corsi di studio avviati all'estero la normativa nazionale ( v. anche Cons. Stato, sez.VI, 15 ottobre 2013, n. 5015; 24 maggio 2013, n. 2866 e 10 aprile 2012, n. 2063 ).

Secondo tale orientamento la disciplina recante la programmazione a livello nazionale degli "accessi" non farebbe distinzioni fra il primo anno di corso e gli anni successivi ( art. 1, comma 1, e 4 della legge 2 agosto 1999, n. 264, in rapporto alle previsioni del d.m. 22 ottobre 2004, n. 270, recante il regolamento sull'autonomia didattica degli atenei ); di conseguenza, il rilascio di nulla osta al trasferimento da atenei stranieri e l’iscrizione agli anni di corso successivi al primo richiederebbero comunque il previo superamento della prova nazionale di ammissione prevista dall’art. 4 citato ( ai fini, appunto, della “ammissione” ), sia per l’immatricolazione al primo anno accademico, sia, come dedotto appunto dall’Università odierna appellante, per l’iscrizione ad anni successivi in conseguenza del trasferimento.

4.2 – Tale conclusione, di legittimità dei dinieghi adottati nei casi in cui si tratti di trasferimento da ateneo straniero senza previo superamento dei tests d’accesso in Italia, deve essere, ad avviso del Collegio, sottoposta ad un’attenta rimeditazione, sulla base delle attente osservazioni attinenti all’interpretazione logico-letterale dell’anzidetta normativa di riferimento formulate dall’Ordinanza di rimessione all’esame.

4.3 - Ed invero, sul piano puramente letterale e sistematico valga rilevare:

- a livello di normazione primaria e secondaria, le uniche disposizioni in materia di trasferimenti si rinvengono ai commi 8 e 9 dell’art. 3 del D.M. 16 marzo 2007 in materia di “Determinazione delle classi di laurea magistrale”, che, senz’alcun riferimento a requisiti per l’ammissione, disciplinano il riconoscimento dei crediti già maturati dallo studente ( “8. Relativamente al trasferimento degli studenti da un corso di laurea ad un altro, ovvero da un'università ad un'altra, i regolamenti didattici assicurano il riconoscimento del maggior numero possibile dei crediti già maturati dallo studente, secondo criteri e modalità previsti dal regolamento didattico del corso di laurea di destinazione, anche ricorrendo eventualmente a colloqui per la verifica delle conoscenze effettivamente possedute. Il mancato riconoscimento di crediti deve essere adeguatamente motivato. 9. Esclusivamente nel caso in cui il trasferimento dello studente sia effettuato tra corsi di laurea appartenenti alla medesima classe, la quota di crediti relativi al medesimo settore scientifico-disciplinare direttamente riconosciuti allo studente non può essere inferiore al 50% di quelli già maturati. Nel caso in cui il corso di provenienza sia svolto in modalità a distanza, la quota minima del 50% è riconosciuta solo se il corso di provenienza risulta accreditato ai sensi del regolamento ministeriale di cui all'art. 2, comma 148, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito dalla legge 24 novembre 2006, n. 286” ).

- per quanto concerne più da vicino la fattispecie all’esame, l’obbligo, per gli studenti provenienti da Università straniere, del “superamento del test di ammissione in Italia secondo le modalità stabilite dal MIUR” è recato, nella parte concernente i “trasferimenti”, nel Manifesto degli Studi dell’Università di Messina per l’anno accademico 2012 – 2013 approvato dal Senato Accademico, che tuttavia il T.A.R. ha ritenuto, con statuizione non impugnata da nessuna delle parti in causa e dunque passata in giudicato, “atto di natura informativa, privo di rilevanza giuridica per i fini di cui al ricorso” ( pag. 2 sent. );

- mentre, come s’è visto, con specifico riguardo ai trasferimenti nessuno specifico requisito di ammissione è previsto, l’art. 4 della legge 2 agosto 1999, n. 264 subordina l’ammissione ai corsi i cui accessi sono programmati a livello nazionale ( art. 1 ) o dalle singole università ( art. 2 ) al “previo superamento di apposite prove di cultura generale, sulla base dei programmi della scuola secondaria superiore, e di accertamento della predisposizione per le discipline oggetto dei corsi medesimi”;

- sebbene la norma non riferisca espressamente la locuzione “ammissione” al solo “primo accoglimento dell’aspirante nel sistema universitario” ( per usare l’efficace espressione dell’Ordinanza di rimessione ), a rendere sicuramente preferibile e privilegiata tale interpretazione può valere, nell’àmbito del corpus complessivo delle norme concernenti l’accesso ai corsi di studio universitarii, l’art. 6 del D.M. 22 ottobre 2004, n. 270, che, nell’indicare i “requisiti di ammissione ai corsi di studio”, fa esclusivo riferimento, ai fini della ammissione ad un corso di laurea (di primo livello o magistrale: vedansi i commi dall’1 al 3), al “possesso del diploma di scuola secondaria superiore”, ch’è appunto il titolo imprescindibile previsto per l’ingresso nel mondo universitario; il che rende palese che quando il legislatore fa riferimento alla ammissione ad un corso di laurea, intende riferirsi appunto allo studente ( e solo allo studente ) che chieda di entrare e sia accolto per la prima volta nel sistema;

- a ciò si aggiunga, sempre in un’ottica di lettura sistematica delle disposizioni di vario rango che si accavallano nella materia de qua, che, nel definire “modalità e contenuti delle prove di ammissione ai corsi di laurea ad accesso programmato a livello nazionale a.a. 2012-2013” ( ch’è esattamente l’anno accademico per il quale gli odierni appellati hanno richiesto all’Università di Messina il poi denegato nulla-osta al trasferimento ), il D.M. 28 giugno 2012 usa indifferentemente i termini “ammissione” ed “immatricolazione” ( v. in particolare l’art. 10, comma 1, relativo a “graduatorie, soglia di punteggio minimo e valutazione delle prove”, nonché il punto 9. dell’Allegato n. 1 relativo alle “procedure per la prova di ammissione ai corsi di laurea” di cui si tratta ) ed è ben noto che il secondo dei veduti termini, come pure opportunamente sottolineato nell’ordinanza di rimessione, è comunemente riferito, nello stesso linguaggio ufficiale del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, allo studente, che si iscriva al primo anno di corso e che dunque sia un “novizio” dell’istituzione universitaria;

- non irrilevante, inoltre, può essere il richiamo, nella fattispecie all’esame, del già citato Manifesto degli Studi dell’Università degli Studi di Messina, che, pur recando, come s’è visto, l’obbligatorietà del test di ammissione in Italia per gli studenti provenienti per trasferimento da Università straniere ( clausola, come già detto, del tutto ininfluente ai fini del decidere alla luce della qualificazione datane dal T.A.R. con statuizione non contestata ), riferisce espressamente la “prova di ammissione” al “primo anno di corso”, mentre per le “iscrizioni ad anni successivi al primo” si limita a stabilire il termine, entro il quale devono essere effettuate.

Quanto al piano logico-sistematico valga notare:

- se i contenuti della prova di ammissione di cui all’art. 4 della legge 2 agosto 1999, n. 264 devono far riferimento ai “programmi della scuola secondaria superiore”, è evidente che la prova è rivolta a coloro che, in possesso del diploma rilasciato da tale scuola ( v. il già citato art. 6 del D.M. n. 270/2004 ), intendono affrontare gli studi universitarii, in un logico continuum temporale con la conclusione degli studi orientati da quei “programmi” e dunque ai soggetti che intendono iscriversi per la prima volta al corso di laurea, sulla base, appunto, del titolo di studio acquisito e delle conoscenze ad esso sottostanti;

- non a caso, in tale direzione, una ulteriore specificazione si ritrova nell’allegato “A” al già citato D.M. 28 giugno 2012 ( “Modalità e contenuti delle prove di ammissione ai corsi di laurea ad accesso programmato a livello nazionale a.a. 2012-2013” ), che, nel definire i programmi relativi ai requisiti delle prove di ammissione ai corsi di laurea magistrale in Medicina e Chirurgia, prevede che “le conoscenze e le abilità richieste fanno comunque riferimento alla preparazione promossa dalle istituzioni scolastiche che organizzano attività educative e didattiche coerenti con i Programmi Ministeriali”: ne risulta evidente, come correttamente sottolinea l’Ordinanza di rimessione, “il riferimento della norma ad un accertamento da eseguirsi al momento del passaggio dello studente dalla scuola superiore all’università e dunque la dichiarata funzione alla quale la prova risponde: verificare la sussistenza – nello studente che aspira ad essere ammesso al sistema universitario – di requisiti di cultura pre-universitaria” ( pagg. 25 – 26 ).

- ancora, se la prova stessa è volta ad accertare la “predisposizione per le discipline oggetto dei corsi”, è vieppiù chiaro che tale accertamento ha senso solo in relazione ai soggetti che si candidano ad entrare da discenti nel sistema universitario, mentre per quelli già inseriti nel sistema ( e cioè già iscritti ad università italiane o straniere ) non si tratta più di accertare, ad un livello di per sé presuntivo, l’esistenza di una “predisposizione” di tal fatta, quanto piuttosto, semmai, di valutarne l’impegno complessivo di apprendimento ( v. art. 5 del D.M. n. 270/2004 ) dimostrato dallo studente con l’acquisizione dei crediti corrispondenti alle attività formative compiute;

- non a caso, allora, i già richiamati commi 8 e 9 dell’art. 3 del D.M. 16 marzo 2007 danno rilievo esclusivo, in sede ed ai fini del trasferimento degli studenti da un’università ad un’altra, al riconoscimento dei crediti già maturati dallo studente, “secondo criteri e modalità previsti dal regolamento didattico del corso di laurea magistrale di destinazione”;

- nella stessa direzione, per quanto riguarda più da vicino la fattispecie all’esame, l’art. 23 del Regolamento Didattico di Ateneo dell’Università degli Studi di Messina, per i casi di trasferimento di ateneo, non prevede alcuna prova di “ammissione”, ma solo il “riconoscimento dei crediti … [anche] in relazione ad attività di studio e ad esami sostenuti presso università straniere”.

In assenza, in definitiva, di specifiche, contrarie disposizioni di legge ( atteso che, come risulta dall’excursus sopra compiuto, l’art. 4 della legge n. 264/1999 non è applicabile all’ipotesi del trasferimento di studenti universitarii da un Ateneo straniero ad uno nazionale ), potrà legittimamente dispiegarsi, nella materia de qua, la sola autonomia regolamentare degli Atenei, che, anche eventualmente condizionando l’iscrizione-trasferimento al superamento di una qualche prova di verifica del percorso formativo già compiuto:

- stabilirà le modalità di valutazione dell’offerta potenziale dell’ateneo ai fini della determinazione, per ogni anno accademico ed in relazione ai singoli anni di corso, dei posti disponibili per trasferimenti, sulla base del rispetto imprescindibile della ripartizione di posti effettuata dal Ministero negli anni precedenti per ogni singola “coorte al quale lo studente trasferito dovrebbe essere aggregato” ( pag. 35 Ord. rimess. ) e delle intervenute disponibilità di posti sul plafond di ciascuna “coorte”;

- nell’àmbito delle disponibilità per trasferimenti stabilirà le modalità di graduazione delle domande;

- fisserà criterii e modalità per il riconoscimento dei crediti, anche prevedendo “colloqui per la verifica delle conoscenze effettivamente possedute” ( art. 3, comma 8, del D.M. 16 marzo 2007 );

- in tale àmbito determinerà i criterii, con i quali i crediti riconosciuti ( in termini di esami sostenuti ed eventualmente di frequenze acquisite ) si tradurranno nell’iscriziione ad un determinato anno di corso, sulla base del rispetto dei requisiti previsti dall’ordinamento didattico della singola università per la generalità degli studenti ai fini della iscrizione ad anni successivi al primo, con particolare riguardo alla eventuale iscrizione come “ripetenti” ed all’ipotesi, sottolineata dall’Ordinanza di rimessione, in cui “lo studente in questione non ha superato alcun esame e conseguito alcun credito” ( pag. 30 Ord., che correttamente sottolinea come essa “non determinerebbe alcun vincolo per la sede di destinazione ai fini di una sua iscrizione” ), od all’ipotesi in cui lo studente abbia superato un numero di esami in numero tale da non potersi ritenere idoneo che alla sua iscrizione al solo primo anno, ai fini della quale, peraltro, non potrà che affermarsi il suo obbligo di munirsi del requisito di ammissione di cui all’art. 4 della legge n. 264/1999.

4.4 - Una volta tratta, come s’è visto, la conclusione secondo cui il superamento del test può essere richiesto per il solo accesso al primo anno di corso e non anche nel caso di domande d’accesso dall’esterno direttamente ad anni di corso successivi al primo ( nel quale il principio regolante l’iscrizione è unicamente quello del riconoscimento dei crediti formativi, con la conseguenza, ch’è il caso di sottolineare, che gli studenti provenienti da altra università italiana o straniera, che presso la stessa non abbiano conseguito alcun credito o che pur avendone conseguiti non se li siano poi visti riconoscere in assoluto dall’università italiana presso la quale aspirano a trasferirsi, ricadranno nella stessa situazione degli aspiranti al primo ingresso ), occorre considerare la compatibilità di una siffatta proposizione con l’ordinamento europeo.

Ne emerge, come si vedrà di seguito, la maggior aderenza della stessa alle coordinate comunitarie, rispetto a quella della rigida tesi che sostiene invece (per la verità, come s’è visto, in contrasto con la stessa interpretazione letterale e logico-sistematica della normativa nazionale di riferimento) che lo studente, che intenda trasferirsi da una università straniera ad una italiana, deve sottoporsi al test d’ammissione indipendentemente dal fatto di avere ormai superato presso l’ateneo di frequenza gli esami del primo (o dei successivi) anni.

L'ordinamento comunitario garantisce, a talune condizioni, il riconoscimento dei soli titoli di studio e professionali e non anche delle procedure di ammissione, che non risultano armonizzate; ciò, tuttavia, lungi dal confermare la veduta tesi restrittiva, significa nient’altro che il possesso dei requisiti di ammissione ad un ateneo europeo non da’ di per sé “diritto” al trasferimento dello studente in qualsiasi altro Ateneo di diverso Stato dell’Unione Europea.

Detta tesi si rivela in realtà contraria all’apicale principio di libertà di circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati comunitarii ( art. 21 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea ), suscettibile di applicazione non irrilevante nel settore dell’istruzione tenuto conto delle competenze attribuite all’Unione per il sostegno e completamento dell’azione degli Stati membri in materia di istruzione e formazione professionale ( art. 6, lettera e), del Trattato ), nonché degli obiettivi dell’azione dell’Unione fissati dall’art. 165 n. 2 secondo trattino del Trattato stesso, teso proprio a “favorire la mobilità degli studenti …, promuovendo tra l’altro il riconoscimento accademico dei diplomi e dei periodi di studio”.

Ferma, dunque, la non equipollenza delle competenze e degli standards formativi richiesti per l’accesso all’istruzione universitaria nazionale ( sì che non sarebbe predicabile l’equivalenza del superamento della prova di ammissione ad un’università straniera con quella prevista dall’ordinamento nazionale ), una limitazione, da parte degli Stati membri, all’accesso degli studenti provenienti da università straniere per gli anni di corso successivi al primo della Facoltà di medicina e chirurgia ( qual è indubbiamente la necessità del superamento, ai fini dell’accesso stesso, di una prova selettiva nazionale predisposta, come s’è visto, ai soli fini della iscrizione al primo anno, in quanto volta ad accertare la “predisposizione” ad un corso di studi in realtà già in parte compiuto da chi intenda iscriversi ad uno degli anni successivi ), si pone in contrasto con il predetto principio di libertà di circolazione.

La stessa Corte di Giustizia ha confortato tale tesi con la sentenza 13 aprile 2010, n. 73 resa nel procedimento C-73/08, affermando che, se è pur vero che il diritto comunitario non arreca pregiudizio alla competenza degli Stati membri per quanto riguarda l'organizzazione dei loro sistemi di istruzione e di formazione professionale - in virtù degli artt. 165, n. 1, TFUE, e 166, n. 1, TFUE -, resta il fatto, tuttavia, che, nell'esercizio di tale potere, gli Stati membri devono rispettare il diritto comunitario, in particolare le disposizioni relative alla libera circolazione e al libero soggiorno sul territorio degli Stati membri (v., in tal senso, sentenze 11 settembre 2007, causa C-76/05, Schwarz e Gootjes-Schwarz, Racc. pag. I-6849, punto 70, nonché 23 ottobre 2007, cause riunite C-11/06 e C-12/06, Morgan e Bucher, Racc. pag. I-9161, punto 24).

Gli Stati membri, ha aggiunto la Corte, sono quindi liberi di optare o per un sistema di istruzione fondato sul libero accesso alla formazione - senza limiti di iscrizione del numero degli studenti -, ovvero per un sistema fondato su un accesso regolato che selezioni gli studenti.

Tuttavia, che essi optino per l'uno o per l'altro di tali sistemi ovvero per una combinazione dei medesimi, le modalità del sistema scelto devono rispettare il diritto dell'Unione e, in particolare, il principio di libertà di circolazione e soggiorno in un altro Stato membro.

Si deve ricordare che, in quanto cittadini italiani, gli odierni appellati godono della cittadinanza dell'Unione ai termini dell’art. 17, n. 1, CE ( ora art. 20 TFUE ) e possono dunque avvalersi, eventualmente anche nei confronti del loro Stato membro d'origine, dei diritti afferenti a tale status (v. sentenza Corte di Giustizia UE 26 ottobre 2006, causa C-192/05, Tas-Hagen e Tas, Racc. pag. I-10451, punto 19).

Tra le fattispecie che rientrano nell'ambito di applicazione del diritto comunitario figurano quelle relative all'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE, in particolare quelle attinenti alla libertà di circolare e soggiornare nel territorio degli Stati membri, quale conferita dall'art. 18 CE ( ora art. 21 TFUE ) (v. sentenze Corte di Giustizia UE 11 settembre 2007, causa C-76/05, Schwarz e Gootjes-Schwarz, punto 87 e giurisprudenza citata; nonché sentenza della stessa Corte 23 ottobre 2007, n. 12, nelle cause riunite C-11/06 e C-12/06).

Tale considerazione è particolarmente importante nel settore dell'istruzione, tenuto conto degli obiettivi perseguiti dagli artt. 3, n. 1, lett. q), CE e 149, n. 2, secondo trattino, CE ( ora art. 165 TFUE ), ovverossia, in particolare, favorire la mobilità degli studenti e degli insegnanti ( v. citate sentenze D'Hoop, punto 32, e Commissione/Austria, sentenza 7 luglio 2005, causa C-147/03, Racc. pag. I-5969, punto 44 ).

Poiché il presente contenzioso riguarda appunto studi compiuti in un altro Stato membro, va ancora sottolineato che una normativa nazionale che penalizzi taluni suoi cittadini per il solo fatto di aver esercitato la loro libertà di circolare e di soggiornare in un altro Stato membro rappresenta una restrizione delle libertà riconosciute dall'art. 18, n. 1, CE ( ora art. 21 TFUE ) a tutti i cittadini dell'Unione ( v. sentenze Corte Giustizia UE 18 luglio 2006, causa C-406/04, De Cuyper, Racc. pag. I-6947, punto 39; Tas-Hagen e Tas, cit., punto 31, nonché Schwarz e Gootjes-Schwarz, cit., punto 93 ).

Più in generale, poi, la facoltà per gli studenti provenienti da altri Stati membri di accedere agli studi di insegnamento superiore costituisce l'essenza stessa del principio della libera circolazione degli studenti ( v. sentenza 7 luglio 2005, causa C-147/03, Commissione/Austria, cit., punti 32, 33 e 70, nonché la giurisprudenza ivi richiamata e, successivamente, la sentenza Bressol, Chaverot e altri/Comunità francese del Belgio, n. 73/2010, cit. ).

Le restrizioni all'accesso ai detti studi, introdotte da uno Stato membro, devono essere quindi limitate a quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi perseguiti e devono consentire un accesso sufficientemente ampio per i detti studenti agli studi superiori.

A tal riguardo, se, come sottolineato nella stessa Ordinanza di rimessione, la ratio del sistema disegnato dall’art. 4 della legge n. 264/1999 è quella di far sì che l’accesso ( ed il proseguimento nella formazione universitaria ) ai corsi di laurea a numero programmato sia caratterizzato dal perseguimento di alti standards formativi, la ulteriore modalità di selezione predicata dalla veduta tesi restrittiva anche per le iscrizioni ad anni diversi dal primo non risulta strettamente necessaria ai fini del raggiungimento degli obiettivi perseguiti, dal momento che la capacità dei candidati provenienti da università straniere ed interessati al trasferimento per tali anni ben può essere utilmente accertata, così come avviene per i candidati al trasferimento provenienti da università nazionali, mediante un rigoroso vaglio, in sede di riconoscimento dei crediti formativi acquisiti presso l’università straniera in relazione ad attività di studio compiute, frequenze maturate ed esami sostenuti, della qualificazione dello studente, il cui assoggettamento ad una prova di ammissione (richiesta, come s’è visto, dall’ordinamento nazionale solo riguardo alle immatricolazioni) non risulterebbe congruo rispetto all’obiettivo di garanzia di una elevata qualità dell’istruzione universitaria nazionale.

In proposito, si devono anche ricordare i principii della Convenzione di Lisbona sul riconoscimento dei titoli di studio stranieri, come ratificata con legge 11 luglio 2002, n. 148, il cui art. 2 stabilisce che: "La competenza per il riconoscimento dei cicli e dei periodi di studio svolti all'estero e dei titoli di studio stranieri, ai fini dell'accesso all'istruzione superiore, del proseguimento degli studi universitari e del conseguimento dei titoli universitari italiani, è attribuita alle Università ed agli Istituti di istruzione universitaria, che la esercitano nell'ambito della loro autonomia e in conformità ai rispettivi ordinamenti, fatti salvi gli accordi bilaterali in materia".

Il che rappresenta indice normativo significativo del potere/dovere attribuito all’autonomia dell’università di riconoscere i periodi di studio svolti all’estero ( e dunque anche quelli non sfociati in un “titolo” ivi conseguito ), tenendo conto del dato sostanziale costituito dalla completezza, esaustività, corrispondenza dei corsi da accreditare con gli omologhi corsi nazionali, prendendo in considerazione i contenuti formativi del corso di studii seguito all’estero con riferimento alle discipline oggetto d'esame; potere, questo, rispetto al quale completamente ultronea risulta la pretesa di effettuazione di una preliminare verifica della “predisposizione” a studi già in parte compiuti.

Detta norma consente anche di superare qualsiasi dubbio di discriminazione fra studenti universitarii provenienti da università italiane ( che comunque hanno a suo tempo superato, ai fini dell’accesso all’università di provenienza, una prova di ammissione ex art. 4 della legge n. 264/1999 ) e studenti universitarii provenienti da università straniere ( che una prova di ammissione alla stessa non abbiano sostenuto o che comunque abbiano superato una prova di tal fatta del tutto irrilevante per l’ordinamento nazionale ), giacché il trasferimento interviene, sia per lo studente che eserciti la sua “mobilità” in àmbito nazionale che per lo studente proveniente da università straniere, non più sulla base di un requisito pregresso di ammissione agli studi universitarii ormai del tutto irrilevante perché superato dal percorso formativo-didattico già seguito in àmbito universitario, ma esclusivamente sulla base della valutazione dei crediti formativi affidata alla autonomia universitaria, in conformità con i rispettivi ordinamenti, sulla base del principio di autonomia didattica di ciascun ateneo ( art. 11 della legge n. 341 del 1990, che affida l'ordinamento degli studi dei corsi e delle attività formative ad un regolamento degli ordinamenti didattici, denominato "regolamento didattico di ateneo"; v. anche l'art. 2, comma 2, del d.m. 22 ottobre 2004, n. 270, che dispone che - ai fini della realizzazione della autonomia didattica di cui all'art. 11 della legge n. 341 del 1990 - le università, con le procedure previste dalla legge e dagli statuti, disciplinano gli ordinamenti didattici dei propri corsi di studio in conformità con le disposizioni del medesimo regolamento, nonché l'art. 11, comma 9, dello stesso D.M., che, a proposito dei regolamenti didattici di ateneo, prevede che le università, con appositi regolamenti, riordinano e disciplinano le procedure amministrative relative alle carriere degli studenti in accordo con le disposizioni del regolamento statale ).

4.5 – Ultimo punto in discussione, nel dibattito circa la necessità o meno del superamento della prova preselettiva prevista per l’accesso al primo anno di corso quale condizione per il trasferimento, è quello degli inconvenienti ( creazione di un processo di emigrazione verso università comunitarie aggirando la normativa sull’esame di ammissione ), che deriverebbero dalla affermazione della inapplicabilità ai “trasferimenti” dalle università, tanto più se di altro Stato comunitario, del requisito del superamento della prova di accesso prevista dall’art. 4 della legge n. 264/1999.

Ritiene il Collegio che siffatte obiezioni, pur suffragate da serie preoccupazioni in ordine alla necessità di garantire il rispetto dei principii e degli obiettivi in tema di accesso agli studi universitarii di cui si tratta ai più meritevoli ( e cioè a coloro i quali dimostrino di possedere le maggiori conoscenze ed attitudini con riferimento ad un determinato standard qualitativo ), non consentano in alcun modo di interpretare la normativa nazionale e sovranazionale di riferimento nel veduto senso programmaticamente “antielusivo”:

- non certo la prima, in quanto, come s’è visto, l’art. 4 della legge n. 264/1999 è applicabile ai soli fini dell’immatricolazione e della frequenza al primo anno di corso;

- non la seconda, in presenza di norme sovranazionali, che tendono a garantire la mobilità di studenti e laureati attraverso procedure di riconoscimento non solo di titoli, ma anche dei “cicli e periodi di studio svolti all’estero … ai fini … del proseguimento degli studi universitari”, la cui competenza è demandata alle “Università … che la esercitano nell’ambito della loro autonomia” ( art. 2 legge n. 148/2002 ); garanzia, questa, che sarebbe gravemente ostacolata, senza alcuna giustificazione adeguata, dalla pretesa di negare la valutazione sul merito degli studii effettuati all’estero e quindi l’accesso universitario in mancanza del superamento di “apposite prove di cultura generale” dettate esclusivamente per gli studenti che chiedono di iscriversi al primo anno.

- in realtà, la “predisposizione” di uno studente che abbia già effettuato un percorso formativo all’estero, e che magari sia prossimo alla laurea, è ormai superata dallo stesso percorso di studii fino ad allora effettuato, mentre la capacità ed il merito di tali studenti ( il cui diritto ex art. art. 34, comma 2, Cost. ad attingere ai gradi più alti degli studi la Corte Costituzionale ha ritenuto, con la sentenza n. 383/1998, equamente contemperato col diritto di accedere all’istruzione universitaria per effetto del sistema approntato dalla regolamentazione nazionale per l’accesso alla facoltà di medicina ) vanno accertati, ai fini della iscrizione ad anni successivi al primo presso l’università italiana di destinazione, mediante una rigorosa valutazione di quel percorso, affidata alle Università, da effettuarsi anche mediante un riscontro della effettiva equipollenza delle competenze e degli standards formativi dell’Università di provenienza rispetto a quelli assicurati dall’istruzione universitaria nazionale, la cui presunta “superiorità” è in fin dei conti preconcetta, o, come accortamente osservato dall’Ordinanza di rimessione, “assertiva e sostanzialmente assiomatica”.

Del resto, a voler seguire le obiezioni che fanno riferimento ai detti inconvenienti, elusivo finirebbe per configurarsi anche lo stesso conseguimento di un titolo di studio all’estero, il cui riconoscimento è tuttavia garantito, se pure a certe condizioni.

Deve allora a fortiori ritenersi ugualmente garantito nell’ordinamento nazionale il riconoscimento di “segmenti” di formazione compiuti all’estero ( parimenti previa valutazione concreta dei loro contenuti e caratteristiche ), che non solo, come osservato dall’Ordinanza di rimessione, “non appare … in alcuna misura precluso da principi, normative e prassi vigenti”, ma è espressamente previsto dalla Convenzione di Lisbona come dal nostro Paese ratificata.

Il problema “elusione”, e quello connesso “intransigenza/lassismo”, si risolvono invero non con la creazione di percorsi ad ostacoli volti ad inibire la regolare fruizione di diritti riconosciuti dall’ordinamento, ma predisponendo ed attuando un rigido e serio controllo, affidato alla preventiva regolamentazione degli Atenei, sul percorso formativo compiuto dallo studente che chieda il trasferimento provenendo da altro Ateneo; controllo che abbia riguardo, con specifico riferimento alle peculiarità del corso di laurea di cui di volta in volta si tratta, agli esami sostenuti, agli studii teorici compiuti, alle esperienze pratiche acquisite (ad es., per quanto riguarda il corso di laurea in medicina, attraverso attività cliniche), all’idoneità delle strutture e delle strumentazioni necessarie utilizzate dallo studente durante quel percorso, in confronto agli standards dell’università di nuova accoglienza.

Peraltro, una generalizzata prassi migratoria ( prima in uscita da parte degli studenti che non abbiano inteso sottoporsi o che non abbiano superato la prova nazionale di ammissione e poi in ingresso da parte degli stessi studenti che abbiano compiuto uno o più anni di studii all’estero ) in qualche modo elusiva nel senso di cui sopra è da escludersi sulla base dell’indefettibile limite dei posti disponibili per il trasferimento, da stabilirsi in via preventiva per ogni accademico e per ciascun anno di corso dalle singole Università sulla base del dato concernente la concreta potenzialità formativa di ciascuna, alla stregua del numero di posti rimasti per ciascun anno di corso scoperti rispetto al numero massimo di studenti immatricolabili ( non superiore alla offerta potenziale ch’esse possono sostenere ) per ciascuno di quegli anni ad esse assegnato.

Siffatto limite ( generalmente esiguo in quanto risultante da mancate iscrizioni degli idonei nelle selezioni di ammissione degli anni precedenti o da cessazioni degli studii o da trasferimenti in uscita ) costituisce parametro di contrasto sufficientemente efficace rispetto al temuto movimento migratorio elusivo, come dimostra nella fattispecie all’esame lo stesso Manifesto degli studi oggetto del giudizio, che, a fronte dei 225 posti disponibili per l’accesso al corso di laurea in Medicina e Chirurgia, stabilisce, alla voce “trasferimenti”, che “il numero massimo di Studenti trasferiti che potranno essere iscritti ad ogni di corso è cinque”.

5. – Sulla base delle considerazioni che precedono, l’appello dell’Amministrazione all’esame, che contrasta la sussistenza dei vizii di violazione delle norme partecipative e di difetto di istruttoria ravvisati dal T.A.R. sulla base del solo assunto che l’Università “nel negare il nulla osta al trasferimento ha dato esecuzione a norme vincolanti cosicché non le può essere contestato alcun difetto di istruttoria né di difetto di comunicazione del preavviso di diniego” ( pagg. 4 – 5 app. ), dev’essere respinto, dovendo, come s’è visto, escludersi che la possibilità per gli odierni appellati di transitare alla Facoltà di Medicina e Chirurgia dell’Università degli Studi di Messina possa, sulla base, della vigente normativa nazionale ed europea, essere condizionata all’obbligo del test di ingresso previsto per il primo anno, che non può essere assunto come parametro di riferimento per l’attuazione del “trasferimento” in corso di studii, salvo il potere/dovere dell’Università di concreta valutazione, sulla base dei parametri sopra indicati, del “periodo” di formazione svolto all’estero e salvo altresì il rispetto ineludibile del numero di posti disponibili per trasferimento, così come fissato dall’Università stessa per ogni accademico in sede di programmazione, in relazione a ciascun anno di corso.

6. – Il ricorso, previa dichiarazione di inammissibilità dell’atto di intervento ad opponendum, va quindi respinto, con conseguente conferma, nei sensi di cui in motivazione, della sentenza impugnata.

Le spese del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti, alla luce dei contrasti giurisprudenziali esistenti sulla questione controversa.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Adunanza Plenaria, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe:

- dichiara inammissibile l’atto di intervento ad opponendum;

- respinge l’appello e, per l’effetto, conferma, nei sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 19 novembre 2014, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Adunanza Plenaria – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Riccardo Virgilio, Presidente

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Stefano Baccarini, Presidente

Alessandro Pajno, Presidente

Raffaele Maria De Lipsis, Presidente

Marzio Branca, Consigliere

Vito Poli, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere

Carlo Deodato, Consigliere

Nicola Russo, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere, Estensore

Sergio De Felice, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Alessandro Corbino, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/01/2015

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

Il Dirigente della Sezione